U 2025. gotovo devet od deset javnih savjetovanja nije poštovalo zakonski propisan rok od 30 dana za dostavu komentara. Više od trećine komentara koje su građani dostavili jednostavno je bilo odbijeno, a još četvrtina zaprimljena je bez ikakvog konkretnog odgovora. Ovo su službeni podaci Vlade Republike Hrvatske, objavljeni u Godišnjem izvješću o provedbi savjetovanja s javnošću koje je nedavno usvojio Ured za Zakonodavstvo.
Savjetovanje s javnošću predstavlja postupak u kojem tijelo državne uprave objavljuje nacrt zakona, drugog propisa ili akta, zajedno s objašnjenjem razloga i ciljeva njegova donošenja te sastavom radne skupine koja ga je izgradila. Javnost se pritom poziva da dostavi svoje prijedloge, komentare i mišljenja prije nego što zakon krene dalje u proceduru. Cilj je omogućiti građanima da sudjeluju u zakonodavnom procesu i osigurati da se njihov glas čuje. Obveza tijela državne uprave da provede takva savjetovanja putem središnjeg državnog portala e-Savjetovanja na snazi je od kolovoza 2015. godine, sukladno izmjenama zakona o pravu na pristup informacijama (NN 85/15).
Iako podaci iz izvješća za 2025. godinu pokazuju da sudjelovanje građana raste te da je portal e-Savjetovanje dobio potrebne tehničke nadogradnje, sustav savjetovanja i dalje se suočava s istim strukturnim nedostacima poput ograničenih metoda savjetovanja, prekratkih rokova savjetovanja i neuvažavanjem i odbacivanjem prijedloga građana.
Povećanje građanske participacije
Izvješće pokazuje da se većina javnih savjetovanja, čak 84%, provodi putem portala e-Savjetovanja. Na prvi pogled, brojevi djeluju ohrabrujuće: broj osoba koje dostavljaju komentare porastao je s 4.787 u 2024., na 6.911 u 2025. godini, a ukupan broj komentara gotovo se udvostručio, s 13.766 na 25.657. Ovaj rast broja korisnika i komentara izvješće uglavnom pripisuje prilagodbi korisnika na migracije platforme provedenu 2024. godine. Prije svibnja 2024. korisnici su se na portal e-Savjetovanja prijavljivali putem vlastitog, portalu specifičnog sustava. Nadogradnjom iz 2024. taj je sustav zamijenjen sigurnom prijavom putem sustava e-Građani i e-Ovlaštenja. Time je svaki korisnički račun povezan s OIB-om na jedno, centralno mjesto.
Gong je, međutim, i tada upozorio da je ova promjena otežala sudjelovanje organizacijama civilnog društva, navodeći slučaj u kojem su komentari koje je Gong dostavio u sklopu javnog savjetovanja u konačnom izvješću bili pripisani osobnom imenu ovlaštene osobe za zastupanje, umjesto samoj organizaciji. Gong je tada upozorio i na brojne probleme koje je sustav imao nakon migracije navodeći primjerice česta neočekivana odjavljivanja korisnika usred korištenja platforme.
Stoga, ovi brojevi koji ukazuju na rastući interes građana ne bi se trebali tumačiti i kao jasan dokaz da sama praksa savjetovanja postaje participativnija i uključivija, budući da detaljniji pregled izvješća otkriva strukturne nedostatke u provedbi savjetovanja.
30-dnevno razdoblje savjetovanja kao iznimka od pravila
Nalazi samog izvješća možda su najupečatljiviji upravo kada je riječ o zakonom propisanom roku od 30 dana za savjetovanje, koji je standardiziran kako bi se korisnicima portala osiguralo dovoljno vremena da pročitaju nacrt, razumiju njegove implikacije i odgovore prijedlozima.
Iako je 30-dnevno razdoblje savjetovanja propisano kao zakonsko pravilo, a ne kao preporuka, standardizirano je uz ugrađenu iznimku, zbog čega je usklađenost u praksi slaba. Zakon o instrumentima politike boljih propisa dopušta da savjetovanje traje kraće od 30 dana, ali samo u iznimnim okolnostima, kada se događaj ili stanje nije moglo predvidjeti niti na njega utjecati, a ugrožava život i zdravlje građana, nacionalnu sigurnost, imovinu, okoliš ili uzrokuje znatnu gospodarsku štetu. U takvim slučajevima nadležno tijelo mora detaljno obrazložiti i dokazati da su ispunjeni uvjeti za skraćivanje trajanja savjetovanja.
Naime, u 2025. godini čak 88% od ukupno 809 provedenih savjetovanja trajalo je kraće od 30 dana, dok je tek 94 savjetovanja dosegnulo ili prekoračilo zakonski propisani standard, a prosječno trajanje poraslo je s prošlogodišnjih 22 dana na 24 dana. Ovo posljednje poboljšanje, međutim, ne nadoknađuje činjenicu da je većina savjetovanja bila kraća od propisanih 30 dana. Samo izvješće priznaje da se tijela državne uprave često pozivaju na ‘žurnost’ kako bi opravdali skraćivanje razdoblja savjetovanja, unatoč postojećoj zakonskoj obvezi pravovremene objave nacrta i planova savjetovanja koja bi trebala omogućiti poštovanje 30-dnevnog roka. Uz to, vrijedi preispitati ispunjava li doista 88% svih savjetovanja tako iznimno postavljene uvjete te koliko se strogo takva obrazloženja zapravo preispituju.
U ovakvom manjku vremena postoji stvarna opasnost da savjetovanje postane tek formalnost primijenjena na nacrte koji su već gotovo dovršeni. Savjetovanje bi, naprotiv, trebalo predstavljati istinski mehanizam za uključivanje javnosti, primijenjen u ranijoj fazi izrade zakona i kroz raznolikije metode sudjelovanja.
Kada je riječ o dostupnosti, vrijedi istaknuti stvaran tehnički napredak – portal je sada povezan sa sustavima e-Građani i e-Ovlaštenja u svrhu sigurne prijave, a 2025. godina je obilježena i time što prvi put jedna jedinica lokalne samouprave (Grad Šibenik) provela savjetovanje putem središnjeg portala. Ipak, izuzev angažmana Grada Šibenika, sudjelovanje jedinica lokalne i područne samouprave i dalje je zanemarivo u usporedbi sa savjetovanjima na nacionalnoj razini – ukupno svega 27 savjetovanja, 18 sudionika i 61 komentara na razini svih jedinica lokalne samouprave zajedno.
Komentari zabilježeni, ali bez stvarnog učinka
Od ukupno 25.657 komentara zaprimljenih u 2025. godini, samo je 13% bilo u potpunosti prihvaćeno, a dodatnih 8% djelomično je bilo prihvaćeno. Najveći udio, čak 37%, uopće nije bio prihvaćen, dok je dodatnih 26% samo ostalo zabilježeno i primljeno na znanje, bez ikakvog sadržajnog odgovora. Preostalih 15% (3.896 komentara) uopće nije dobilo odgovor, budući da odgovarajuće izvješće još nije bilo objavljeno u trenutku izrade ovog godišnjeg izvješća, što znači da građani koji su dostavili komentare možda još uvijek ne znaju kakav je bio ishod njihova doprinosa.
Ovi podaci pokazuju da je tek oko 21% svih komentara zapravo dovelo do nekakve promjene dokumenta koji je inicijalno stavljen pred širu javnost na komentiranje. Preporuke iz samog izvješća za sljedeću godinu pozivaju tijela državne uprave da jasnije objasne zašto je pojedini prijedlog prihvaćen ili odbijen – što predstavlja svojevrsno prešutno priznanje da su trenutna objašnjenja često neadekvatna ili u potpunosti izostaju.
Gong smatra kako svaki odbijeni i djelomično prihvaćeni komentar treba biti argumentiran. Nužno je objasniti zašto se nešto ne prihvaća. Također, nužno je objasniti i ishod komentara koji “upadnu” u kategoriju “uzeto na razmatranje”, u kojoj završi golemi broj komentara, a koji u konačnici budu odbijeni.
Pretvaranje namjera u konkretno djelovanje
Sagledani u cijelosti, obrasci uočeni u Godišnjem izvješću o provedbi savjetovanja s javnošću za 2025. godinu ukazuju na rast građanske participacije koja se, međutim, susreće sa sustavom koji se i dalje suočava s ozbiljnim nedostacima. Podatak da je samo 11,6% savjetovanja trajalo koliko zakonski rok nalaže izaziva ozbiljnu zabrinutost, unatoč tome što zakon dopušta kraće razdoblje savjetovanja u iznimnim okolnostima.
Nužno je uvesti stroži nadzor nad načinom na koji se prijedlozi prihvaćaju ili odbijaju, kako bi se osiguralo da se skraćeni rokovi savjetovanja koriste isključivo kada su zakonski uvjeti za to doista ispunjeni.
Uz dosljedno provođenje savjetovanja u trajanju od najmanje propisanih 30 dana, Vlada bi trebala aktivno informirati građane o tome kako mogu doprinijeti zakonodavnom procesu te ih pozvati na sudjelovanje u javnom komentiranju – a to bi trebalo predstavljati minimalni standard, a ne dodatni napor. Za značajnije zakonodavne akte ovaj bi se napor trebao proširiti i na organizaciju uživo javnih savjetovanja te izravnog uključivanja građana, gdje god je to moguće. Ovakve strukturne promjene mogle bi znatno povećati broj sudionika, ali i stvarnu učinkovitost savjetovanja.
Iako izvješće ne prati konkretne napore pojedinih ministarstva u provedbi ovih koraka, ipak navodi slične prioritete za 2026. godinu. Jasni i sadržajniji odgovori na komentare, kao i ranije uključivanje javnosti u izradu nacrta te proaktivan pristup informiranju, definirani su više kao namjere, nego kao obvezujući zahtjevi popraćeni mehanizmima nadzora.
Uklanjanje postojećih nedostataka u sustavu savjetovanja s javnošću, međutim, pitanje je provedbe, mjerenja i dosljednog ostvarivanja namjera koje je sam Ured za zakonodavstvo već iznio. Gong stoga preporučuje da se uz svaki od ovih prioriteta za 2026. godinu odrede konkretni, mjerljivi ciljevi te uspostavi mehanizam javnog izvještavanja, čime bi iskazane namjere postale obveze za koje će javna tijela moći biti pozvana na odgovornost u sljedećem godišnjem izvješću.
