Naša zarobljena mista

Kako bi istražio rasprostranjenost fenomena „zarobljavanja države“ u Republici Hrvatskoj, GONG je proveo istraživanje o političkom i regulatornom umrežavanju moćnih pojedinaca, grupa i mreža koje prisvajaju i/ili koriste sustav ili dio sustava radi ostvarivanja partikularnih interesa i kontrole nad javnim institucijama, uslugama i resursima.

«Naša zarobljena mista - istraživački izvještaj studija kvalitete lokalnog javnog upravljanja u Hrvatskoj» predstavlja se u četvrtak 29. lipnja 2017. od 12:00 do 14:00 sati u Dvorani A Fakulteta političkih znanosti u Zagrebu, Lepušićeva 6. Istraživanje predstavljaju članovi istraživačkog tima Nives Miošić-Lisjak i Siniša Zrinščak. Osvrt na istraživanje daju prof. dr. sc. Ivan Koprić, predstojnik Katedre za upravnu znanost Pravnog fakulteta u Zagrebu i prof. dr. sc. Nenad Zakošek, profesor Fakulteta političkih znanosti u Zagrebu. Raspravu moderira Dragan Zelić iz GONG-a.

Istraživanje Naša zarobljena mista bavilo se akterima i mehanizmima djelomičnog ili potpunog političkog i regulatornog zarobljavanja javnih institucija i resursa, u svrhu ostvarivanja partikularnih interesa pojedinaca, grupa ili mreža moći u tri lokalne i jednoj regionalnoj jedinici u Hrvatskoj (Dubrovnik, Slavonski Brod, Zagreb i Istarska županija), kao i saznanjima i stavovima građana tih zajednica o takvim praksama.

Temeljem većinom poznatih i javno dostupnih podataka, validiranih kvalitativnim istraživačkim metodama, istraživanje je potvrdilo postojanje takvih praksi u svim istraživanim jedinicama, iako u različitim razmjerima, prilagođenih lokalnim političkim kontekstima te tipu i količini resursa na raspolaganju. Nadalje, potvrđena je i pretpostavka o „umješnosti” aktera u kombiniranju formalnih pravila i neformalnih praksi za ostvarenje partikularnih interesa.

Premda se istraživanje nije bavilo specifičnim učincima takvih praksi na razinama istraživanih zajednica, analiza nam dozvoljava sugerirati da zarobljavanje u smislu ishoda proizvodi brojne negativnosti - od stvaranja novih ili produbljivanja postojećih nejednakosti (pristup radnim mjestima, pristup poslovnim prilikama, skupe javne usluge, mogućnost samoaktualizacije itd.), preko generiranja osjećaja nemogućnosti i besmislenosti javnog djelovanja, pa sve do političke apatije i nezainteresiranosti. Ti elementi, svaki za sebe, imaju negativan učinak na društveni i politički razvoj lokalnih zajednica, a njihovo sinergijsko djelovanje posebno može ugroziti konsolidaciju demokracije.

Istraživanjem smo detektirali nekoliko javnih politika, odnosno područja, koja su podložna „zarobljavanju“ u svim analiziranim slučajevima. Radi se o zapošljavanju/kadroviranju, prostornom planiranju, komunalno-građevinskim zahvatima te socijalnim mjerama. Svako od tih područja ima i specifične funkcije, koje su, u pravilu, višestruke, kako je prikazano u tablici:

 Nadalje, istraživanje je otkrilo da su prakse zarobljavanja omogućene i poduprte važećim zakonsko-institucionalnim rješenjima te da se razvijaju u interakciji s vodećim nacionalnim strankama (HDZ i SDP), što nam dozvoljava postavljanje teze da se praksa koju smo ustanovili u četiri slučaja pojavljuje u čitavoj državi. Naime, formalni aspekti upravljanja, dakle postojeći pravni okvir se koristi kao sredstvo doprinosa daljnjem razvoju i održivosti neformalnih praksi  i služi upravo za potkopavanje deklarirane svrhe predloženih mjera i zakonskih rješenja.

Što se tiče zajedničkih elemenata u istraživanim zajednicama, studija je vidljivom učinila nevidljivu ruku političkog tržišta, iako su modaliteti „političke trgovine” na relaciji lokalna-nacionalna razina izrazito određeni kontekstom. Ostali ustanovljeni zajednički elementi mogu se podvesti pod nazivnik zarobljenih kontrolnih mehanizama – političke opozicije, medija i civilnog društva, pri čemu u slučaju slabosti političke opozicije do izražaja ponovno dolazi lokalni kontekst. U slučaju lokalnih medija radi se o njihovoj ovisnosti o lokalnim vlastima u pogledu financiranja, što sputava gotovo svaki oblik kritičkog odmaka, te posljedično djelovanja u javnom interesu, a slična je i situacija s civilnim društvom. Tamo, pak, gdje civilno društvo nastoji djelovati kao korektiv vlasti izloženo je javnim difamacijama i „discipliniranju” uskratom financiranja ili radnih prostora.

Budući da ustanovljena praksa ne predstavlja kršenje zakonskih normi, to jednim dijelom može poslužiti i kao objašnjenje za izostanak ozbiljnih i sustavnih pokušaja teritorijalnog preustroja. Naime, „poticajno“ normativno okruženje može se interpretirati i kao način održavanja statusa quo u pogledu teritorijalnog ustroja, koji postojećim mrežama moći omogućava zadržavanje pozicija i statusa te povećavanje resursa na raspolaganju. Moć mreža proizlazi velikim dijelom i iz vrijednosti resursa kojom neka mreža raspolaže, a perspektiva povećanja vrijednosti resursa u budućnosti snažan je motiv održavanja postojećeg stanja.

Kratkotrajni pozitivni učinci skupova socijalnih mjera ni na koji način ne umanjuju njihove dugotrajne negativne učinke u pogledu zarobljavanja lokalne države, naročito kad se sagledaju iz perspektive donošenja i provedbe u svrhu osiguranja reizbora onih koji vode računa da se partikularni interesi i ostvare.

Što se tiče građana, istraživanje je pokazalo da je njih značajan dio upoznat s mehanizmima koji vode „zarobljavanju“, no smatraju ih dijelom „normalnog“, dapače ponekad čak i „očekivanog“ ponašanja političkih aktera. Naime, polazišna točka većine građana u fokus grupama je da su svi političari korumpirani, pa s obzirom da poštenje nije differentia specifica na temelju koje mogu vršiti političke odabire, na izborima traže neki drugi razlikovni element. Tako su se u svim našim istraživanim sredinama građani na izborima odlučili za snažne i karizmatične ličnosti s jakim političkim instinktima, koje svoj javni imidž grade kroz sliku „dobročinitelja”.

Građani koji glasaju za aktualne nositelje vlasti imaju zanimljive oblike racionalizacije svog glasačkog ponašanja – od „svi su isti, pa biramo svoje“ (Istra), preko „svi kradu, ali gradonačelnik bar nešto i napravi“ (Zagreb), do toga da je riječ o političkim podmetanjima od strane političkih protivnika (Dubrovnik i Slavonski Brod). Budući da preteže stav kako je politička korupcija nulta točka hrvatske politike, onda „dobročinstvo“ koje rezultira izgradnjom višestrukih odnosa pokrovitelja i klijenta ne predstavlja prepreku prilikom glasanja. Upravo u toj činjenici leži najveća opasnost, jer se izostankom kažnjavanja političke neodgovornosti na izborima izgubio ključni mehanizam djelovanja predstavničke demokracije – kontrola, i eventualno političko „kažnjavanje” vlasti od strane građana.

Nezainteresiranost i apatija odgovaraju mrežama moći jer im manja izlaznost na izbore povećava šanse za izborni uspjeh, a izborni uspjeh osigurava održavanje i proširivanje mreža moći. Takvoj situaciji uvelike pridonosi i ponašanje dijela pravosudnog sustava koji kontradiktornim, često oslobađajućim presudama u suđenjima za političku korupciju, često na temelju formalnosti, podriva njihovo povjerenje u sustav. Stoga se za buduća istraživanja kao važno pitanje nameće ono o uključenosti pravosuđa, uključujući odvjetnike, u mreže moći koje provode zarobljavanje.

S  obzirom na detektiranu postojeću apatiju i nezainteresiranost građana, te zarobljene kontrolne mehanizme, točke otpora zarobljavanju (lokalne) države izgledaju relativno slabe, ali s potencijalom za osnaživanje. Kao potencijalni doprinos tom osnaživanju navodimo dva pravca mogućeg djelovanja.

Prvi je izmjena normativnog okvira koji je u svom postojećem obliku u velikom dijelu izrazito „poticajan“ za zarobljavanje. Pritom treba imati na umu da, s obzirom na izrazitu fleksibilnost mreža moći, postoji opasnost da se učinak izmjena normativnog okvira  svede na povećanje oportunitetnog troška zarobljavanja, no taj prepoznati ne rizik ne umanjuje nužnost provođenja izmjena. Dapače, ukoliko se sve preporuke implementiraju istovremeno, to bi predstavljao radikalan, pa čak i revolucionarni pomak u odnosu na status quo. Stoga se insistiranje na istovremenim izmjenama pravnog okvira nameće kao primarni cilj zagovaračkih aktivnosti aktera usmjerenih na unaprjeđenje i demokratizaciju sustava i kvalitete (lokalnog) javnog upravljanja.

U tom smislu, konkretne preporuke odnose se na:

• analizu i detektiranje drugih zakonskih rješenja koja olakšavaju zarobljavanje, a koja nisu prepoznata ovim istraživanjem;
• smanjenje ovlasti gradonačelnika, načelnika i župana kroz:
  • uravnoteženje ovlasti izvršne i predstavničke vlasti u lokalnim sredinama
  • smanjenje prostora za diskrecijsko odlučivanje
  • smanjenje iznosa vrijednosti kojima samostalno raspolažu;
• ujednačavanje opisa i uvjeta radnih mjesta u lokalnoj samoupravi te ukidanje ovlasti izvršnih čelnika za samostalno definiranje sistematizacije i uvjeta radnih mjesta u lokalnoj samoupravi;
• uvođenje obaveza zapošljavanja temeljem javnih natječaja u javnim poduzećima, uz striktno pridržavanje načela stručnosti prilikom zapošljavanja;
• ukidanje mogućnosti da skupštine javnih poduzeća čini samo jedna osoba (najčešće nositelji izvršne vlasti) ili malobrojne osobe bliske ili pod utjecajem izvršne vlasti;
• demokratizaciju upravnih i nadzornih vijeća javnih institucija i javnih poduzeća kroz:
  • propisivanje obaveze imenovanja stručnih i kompetentnih osoba na te pozicije, temeljem javnih natječaja
  • propisivanje multi-sektroskog sastava takvih tijela, uključujući predstavnike stranaka/koalicija iz predstavničkih tijela, ali i stručne javnosti – akademske zajednice, strukovnih organizacija, sindikata, poslovnog i civilnog sektora;
• osnivanje novih javnih poduzeća/agencija temeljiti na obavezi provedbe nezavisnih procjena potreba, koje uključuju ocjenu o nepostojanju pravnih osoba sa sličnim/istim funkcijama u loklanim/regionalnim jedinicama;
• ograničavanje broja mandata na izravno biranim izvršnim funkcijama u lokalnoj i regionalnoj samoupravi, u skladu s ograničenjima broja mandata za drugu izravno biranu funkciju, onu Predsjednika Republike;
• propisivanje nespojivosti funkcija općinskog načelnika i gradonačelnika s funkcijom saborskog zastupnika;
• propisivanje nespojivosti obnašanja političke funkcije i pravomoćnih presuda za zloupotrebu političkih funkcija do isteka roka rehabiliticije;
• propisivanje zabrane kandidiranja na političke funkcije osobama protiv kojih su podignute pravomoćne optužnice za djela zloupotrebe političke funkcije, gospodarski kriminal ili primanje/davanje mita;
•  propisivanje prestanka ili zamrzavanja mandata po sili zakona u slučaju podizanja pravomoćne optužnice za djela zloupotrebe političke funkcije, gospodarski kriminal ili primanje/davanje mita do pravomoćnosti presude;
• ukidanje Zakona o strateškim investicijskim projektima;
• propisivanje transparentnih procedura i kriterija za financiranje medija iz lokalnih proračuna, uz demokratizirana povjerenstva koja odlučuju o financiranju;
• institucionalno osiguravanje sustava snažne podrške i zaštite “zviždačima” koji progovaraju o zloupotrebi položaja i ovlasti;
• olakšavanje uvjeta za pokretanje referenduma od strane građana na lokalnoj razini;
• snažnije sankcioniranje zloupotrebe povlaštenih političkih informacija (primjerice saznanja o planiranim izmjenama prostornih planova ili planiranim zakonodavnim rješenjima) koji rezultiraju ostvarenjem dobiti nositelja političkih funkcija i s njima povezanih osoba, u skladu s onima za zloupotrebu korištenja povlaštenih informacija na burzama kapitala.

Osim kroz promjenu postojećeg normativnog okvira, potrebno je i šire društveno djelovanje koje, po našem sudu, mora uključivati bar sljedeće elemente:

• nastaviti, proširiti i produbiti djelovanje  na razvoju demokratske političke kulture građana, u čemu ključnu ulogu mora preuzeti obrazovni sustav, uz potporu organiziranog civilnog društva te , iako malobrojnih, ipak  izuzetno važnih nezavisnih (neprofitnih) medija;
• usustaviti razmjenu informacija i gdje je moguće provoditi zajedničke aktivnosti zagovarača i istraživačkih novinara, u cilju prepoznavanja negativnih praksi “zarobljavanja” i mobilizacije što većeg broja građana protiv takvih praksi;
• osnažiti i povećati autonomiju djelovanja lokalnih inicijativa za pružanje otpora praksama zarobljavanja – tehnička pomoć i logistička potpora organiziranog civilnog društva s kapacitetima za društvenu promjenu lokalnim inicijativama te rad na razvoju filantropije među građanima i malim/srednjim poduzetnicima – „gubitnicima“ praksi zarobljavanja.

Ovo istraživanje predstavlja se uz financijsku podršku Nacionalne zaklade za razvoj civilnog društva.