ROBERT PODOLNJAK: Hrvatska je bojažljiva država

Razgovarala Vesna Kesić

Robert Podolnjak, izvanredni profesor na zagrebačkom Pravnom fakultetu, jedan je od vrsnih poznavatelja Ustavnog prava i političkog sustava u nas, autor većeg broja zapaženih znanstvenih studija iz tog područja. Prof. Podolnjak je istodobno i “praktičar“ s dužim stažem u hrvatskom političkom životu.

Bio je dugogodišnji član HSS-a, iz kojega je istupio 2010. s obrazloženjem da bi kao član stranke trebao, barem načelno, podržavati politiku stranke i odluke vladajuće koalicije, ali kao stručnjak to više ne može.

Kao primjere takvih odluka naveo je neraspisivanje sindikalnog referenduma, nedovoljno kvalitetne promjene Zakona o pravu na pristup informacijama (odbacivanje povjerenika za informacije kao neovisnog tijela) i donošenje izmjena Zakona o izborima zastupnika, koji, po njegovom mišljenju, protivno Ustavu uređuje pitanje izbora zastupnika srpske manjine.

Nedavno je prof. Podolnjak pažnju javnosti privukao iznoseći, kao vanjski član saborskog Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav, niz argumentiranih i kritičkih primjedbi o prijedlogu Zakona o referendumu.

Zakon je, nakon saborske sesije i zaključaka Odbora, vraćen u ministarstva na doradu, iako je trebao biti donesen po hitnom postupku. Time je otvoren i prostor za javnu raspravu, a prof. Podolnjaka zamolili smo u uvodu da nam ponajprije pojasni koje sve modalitete neposredne demokracije i odlučivanja poznaje hrvatska ustavna i politička praksa.

- Suvremena ustavnopravna teorija pravi razliku između tri temeljna instrumenta neposredne demokracije - napominje prof. Podolnjak. - Prvi je ono što klasično nazivamo referendum, drugi građanska inicijativa, a treći opoziv.

Razlika je između referenduma i inicijative u tome tko ih pokreće. Poticaj za referendum daju određena državna tijela - predsjednik, parlament ili lokalna predstavnička tijela.

Dakle inicijativa ide s vrha prema dolje i riječ je o tome da državno tijelo želi stav, savjetodavno mišljenje ili odluku građana. Građanska inicijativa uvijek dolazi odozdo, od građana, i završava formalnim glasovanjem (referendumskim izjašnjavanjem).

To je inicijativa protiv volje državnih tijela i događa se kad državna tijela ne žele raspisati referendum o nekom pitanju. I to je najdemokratičniji oblik neposredne demokracije.

Na Odboru za Ustav, Poslovnik i politički sustav predložili ste da se zakon preimenuje u Zakon o referendumu i građanskoj inicijativi. Prijedlog zakona, dakako, predviđa mogućnost “građanskog“, ili “narodnog referenduma“, kako ga kolokvijalno zovemo, ali ih nominalno ne razlikuje. Zašto to smatrate važnim?

Uobičajeno je u ustavnopravnom poretku napraviti distinkciju između ta dva oblika neposredne demokracije. Upravo zato što temeljni subjekt koji traži referendum nije isti treba tu razliku jasno naglasiti i u nazivu zakona.

Susjedna Slovenija ima Zakon o referendumu in ljudskoj inicijativi, kao i Italija, a to su danas u Europi dvije države, uz Švicarsku, koje su najistaknutije u normativnom reguliranju i provedbi referenduma na državnoj razini.

U teoriji se danas jako dobro zna kako su regulirani pojedini oblici, naročito kad je riječ o građanskoj inicijativi. Postoji mogućnost preuzimanja i kombinacije pojedinih modela koje bismo mogli prihvatiti i u Republici Hrvatskoj.

Govorili ste, u više navrata, da referendum vidite kao korektiv parlamentarnoj i predstavničkoj demokraciji, ali istovremeno ističete i opasnost od prevelike liberalizacije uvjeta za građanske inicijative! O čemu je zapravo riječ?

Danas u suvremenim demokratskim državama vlada predstavnička demokracija. To je razumljivo s obzirom na to da su nam države jako velike i da o mnogobrojnim odlukama i zakonima može odlučivati jedino legitimno predstavničko tijelo koje može svakodnevno zasjedati i profesionalno odlučivati.

Nemoguće je da danas građani, kao nekad u klasičnoj Ateni, odlučuju o svemu dizanjem ruku. Međutim, treba naći prostor i za one odluke kada sam suveren, dakle građani ukupno, neposredno odlučuju o izuzetno važnim pitanjima koja će se eventualno definirati Ustavom, kao što je to slučaj s pridruživanjem RH Europskoj uniji ili kad građani sami žele neposredno odlučivati o određenoj temi.

No, gdje god postoji neposredno odlučivanje uvidjelo se i da postoji neka gornja granica onoga što građani mogu proučiti, shvatiti, biti informirani i na kraju izaći na glasovanje.

Ako se to događa prečesto dolazi do zamora, pa građani u sve manjem postotku izlaze na referendume. Izlazak može pasti znatno ispod 20 posto biračkog tijela, što dovodi u pitanje legitimnost takvih odluka. Postavlja se pitanje: Ima li taj mali postotak građana pravo odlučivati u ime one većine koja nije izašla na referendum?

Mi smo u Hrvatskoj kao građani više od dvadeset godina državnosti bili potpuno uskraćeni od sudjelovanja u donošenju važnih državnih odluka referendumom. Govori li vam to o prirodi demokracije u Lijepoj našoj?

Hrvatska je, prema ocjeni Međunarodnog instituta za referendum, smještena u kategoriju bojažljivih država. To su one države koje imaju pravnu regulativu vezanu uz referendum i neposrednu demokraciju, međutim, njihova se državna tijela ne odlučuju na raspisivanje referenduma niti kad je riječ o jako važnim i značajnim državnim pitanjima.

Većina država svoje građane poziva na referendumsko odlučivanje kad je u pitanju donošenje Ustava ili promjena Ustava ili donošenje nekih važnih zakona ili sudjelovanje države u nekim važnim međunarodnim organizacijama.

Onog našeg povijesnog referenduma o osamostaljivanju mlađi građani se i ne sjećaju. Hrvatska je pri dnu europske ljestvice država i kad je riječ o kvaliteti demokratske regulative, kao i o učestalosti referenduma. Normalno da se osjeća određeni deficit neposredne demokracije.

Dva desetljeća bez neposredne demokracije je previše po standardima većine europskih država, koje prečesto ne zovu građane na referendum. I mnoge nove demokracije, bivše socijalističke države, znatno češće pribjegavaju neposrednoj demokraciji.

Rekli ste jednom prigodom da imamo vrlo lošu referendumsku kulturu; donesen je niz zakonskih odredbi, kao i promjene Ustava koje nisu unijele reda u referendumsku problematiku. Koja je politička pozadina te “kulture“?

Hrvatska politička elita, a to se odnosi na obje velike političke stranke, pa i na one ostale koje mogu odlučivati o ustavnom sadržaju odredbe o referendumu, zapravo nikad nisu imale definiranu koncepciju kakav referendum i neposrednu demokraciju želimo u Hrvatskoj!

Koje instrumente te demokracije moramo predvidjeti i na koji način? Gdje su granice te neposredne demokracije?

Današnje opozicijske stranke ni same se nisu koristile tim instrumentom kada su bile na vlasti! Mi bismo najprije trebali u Ustavu vrlo jasno definirati referendumsku odredbu, zajedno s građanskom inicijativom. Predvidjeti, načelno, oblike te inicijative, predvidjeti izuzetke od referendumskog odlučivanja, predvidjeti načine odlučivanja i većinu koja je potrebna.

Za to je, naravno, potrebna suglasnost najvažnijih političkih stranaka u Hrvatskom saboru, koja nikad nije postignuta.

Što biste vi učinili da ste bili u ulozi zakonodavca i ustavotvorca?

Dobra je prilika bila 2000. kada se mijenjao Ustav i kad je u njega ugrađena građanska inicijativa. Tada je omogućeno da 10 posto građana pismenim zahtjevom i potpisima nametne određenu temu na neposredno odlučivanje.

Međutim, tada je to napravljeno bez promišljanja svih posljedica takve odluke i bez ustavotvorne i zakonodavne razrade te inicijative u smislu diferenciranja različitog broja potpisa potrebnih za različite inicijative - ustavnu, zakonsku i druge modalitete.

Danas je prema Ustavu potpuno svejedno pokrećete li inicijativu za promjenu Ustava, za pridruživanje EU ili za promjenu nekog zakona - traži se potpuno jednak broj potpisa, 10 posto, što je krajnje neuobičajeno i, komparativno gledajući, nije prisutno nigdje drugdje. Smatralo se, možda, da će to ostati mrtvo slovo na papiru.

Sve do one inicijative udruga branitelja nakon 2000. koje su, zapravo, zahtijevale zabranu suradnje s Međunarodnim kaznenim sudom u Haagu. Kad je ta inicijativa skupila više od 400.000 potpisa, referendum je onemogućen, s obrazloženjem kako nije bilo zakonski određenih normativa kako se potpisi prikupljaju.

Pokazalo se da su moguće i referendumske inicijative koje bi, ako bi bile uozbiljene, dovele u pitanje ne samo državnu vlast već i određene međunarodne ugovore i međunarodnu politiku RH.

No, ni to nije bio dovoljan razlog da se ozbiljno promisli ustavna odredba o referendumu i da se dogovorom političkih stranaka ona definira tako da referendum bude dostupan, ali da ne može poslužiti za populističke inicijative koje bi ozbiljno dovele u pitanje hrvatsku međunarodnu politiku.

Međunarodni ugovori nisu jedino rizično područje, tu su i ljudska prava te demokratske vrednote, kao i neki prerogativi vladajuće politike čijim bi ugrožavanjem došlo u pitanje upravljanje državom?

U završnoj fazi ustavnih promjena 2010. postojala je inicijativa. Čini mi se da ju je prvi predstavio zastupnik Lesar, a slično su predlagale i pojedine udruge civilnog društva - da se smanji broj zahtijevanih potpisa za građansku inicijativu s 10 na 3 ili 5 posto.

Bilo je jasno da je 10 posto prevelika brojka i da treba ići na manji postotak. Kada su te inicijative proslijeđene Odboru za Ustav, Poslovnik i politički sustav, kao vanjski član Odbora i kao ustavni stručnjak bio sam suglasan s time da se smanji broj zahtijevanih potpisa.

U pravilu sam smatrao kako bi bilo bolje da se odredi neka apsolutna brojka, recimo 200.000 potpisa kad je riječ o ustavnoj inicijativi, manje kad je riječ o zakonskoj. Postotak birača je u Hrvatskoj uvijek problematičan zbog nesređenih biračkih popisa.

Drugo što sam predlagao i podržavao bilo je da istovremeno treba izuzeti određene teme iz referendumskog odlučivanja, a to su ratifikacija međunarodnih ugovora, temeljna ljudska prava i slobode, pitanje poreznih i financijskih zakona.

Sva međunarodna iskustva pokazuju da se te teme moraju ograničiti. Nakon toga je uslijedio amandman SDP-a kojim se tražilo smanjivanje broja birača za građansku inicijativu na 5 posto od ukupnog broja birača i zabrana raspisivanja referenduma o navedenim temama.

Taj je amandman dan 16. lipnja 2010. godine, upravo na dan kad je Sabor prihvaćao promjenu Ustava. Moram reći da nisam nikada saznao zašto taj amandman u konačnom dogovaranju dviju velikih stranaka nije prihvaćen.

Zašto on nije bio conditio sine qua non SDP-a da prihvati sve ono što je recimo HDZ kao stranka želio u promjeni Ustava.

SDP i druge stranke tzv. lijevog ili liberalnog bloka bez pogovora su 2010. pristale na odredbu u Ustavu koja više ne zahtijeva da na državni referendum, kako bi bio valjan, izađe najmanje polovica birača, već odluku donosi većina od broja birača koji su izašli na referendum. Kako to?

S obzirom na to da su obje političke stranke imale zajednički interes da Hrvatska uđe u Europsku uniju njima je bilo u interesu da se omogući da na referendumu takva odluka bude donesena.

Najveća, gotovo nepremostiva prepreka takvoj odluci bio je kvorum prihvaćanja, to jest da većina od svih birača u Republici Hrvatskoj mora donijeti pozitivnu odluku o ulasku u Europsku uniju.

To je, koliko se sjećam iz ustavnih rasprava, bila odluka koja je najjednostavnije prihvaćena od SDP-a i HDZ-a, nije bilo nikakvog spora ni na jednom sastanku, od prijedloga Vlade pa do izglasavanja ustavne promjene.

Proteklih dvadeset godina nismo imali referendum možda i zato što smo imali taj kvorum sudjelovanja, što je, očito, bila velika prepreka čak i da je netko ozbiljno razmišljao o tome da raspiše referendum.

No, zbog odredbe da ne postoji kvorum sudjelovanja građana, sada imamo situaciju da bilo koji broj birača koji spomenete može odlučivati o bilo kojem pitanju: od promjene Ustava do promjene nekog zakona ili bilo kojeg pitanja o kojemu se raspiše referendum.

U međuvremenu se dogodio i nesuđeni sindikalni referendum, nakon kojega je postignut sporazum između Vlade i sindikalnih središnjica da će se raspisati referendum o referendumu na kojemu bi se građani izjasnili o smanjivanju broja potrebnih potpisa za građansku inicijativu i produženju roka prikupljanja tih potpisa. Kakav ćemo Zakon o referendumu na kraju imati?

Da, u međuvremenu se dogodio i sindikalni referendum, koji nije održan. Umjesto referenduma, kao neka utješna nagrada, postignut je taj dogovor između sindikata i Vlade kojim bi se broj potpisa smanjio na dvjesto tisuća (oko 5 posto) i produžio rok za njihovo prikupljanje na 30 dana.

Ovo potonje ugrađeno je u aktualni prijedlog Zakona, u kojemu, međutim, nije bilo moguće promijeniti ustavnu odredbu o 10 posto potpisa.

Za očekivati je da će se taj referendum o referendumu i raspisati i da će se održati istoga dana kad i referendum za ulazak u EU. Jer, koja će Vlada odbiti provesti ono što je sindikatima već dano? Za očekivati je i da će građani, po logici stvari, glasovati za to da se omogući lakša građanska inicijativa! Mi bismo nakon tog referenduma mogli imati sljedeću situaciju: Traži se 200.000 potpisa za građansku inicijativu, potpisi će se moći skupljati 30 dana, nemamo ograničenje referendumskih tema, a referendumska odluka bit će važeća bez obzira na broj birača koji izađu na referendum.

Dakle, nakon 20 godina potpune restrikcije imat ćemo možda najliberalniji zakon o referendumu na svijetu i otvorit će se prostor za populističke inicijative, ali i za opstrukciju vladanja i upravljanja državom?

Ako na taj način liberalizirate uvjete za građansku inicijativu, bit će je četiri puta lakše raspisati nego što je to bilo u vrijeme sindikalnog zahtjeva, jer se traži dvostruko manji broj potpisa i dvostruko je duže vrijeme za prikupljanje potpisa.

A odluka će ovisiti samo o broju onih koji su motivirani glasovati za nešto. I ako nema ograničenja područja, vi doista otvarate pandorinu kutiju mogućih inicijativa koje bi mogle biti politički vrlo opasne.

U Sloveniji, zbog relativno liberalnih uvjeta raspisivanja referenduma, opozicija svako toliko prijeti blokiranjem institucija. U Kaliforniji, gdje građani mogu na referendumu predlagati i fiskalne zakone, došlo je do kolapsa javne sfere jer su referendumom maksimalno sniženi porezi. Analitičari tu vide mogućnost utjecaja različitih interesnih lobija, građevinskog ili financijskog, naprimjer?

Ni Slovenija, ni Kalifornija nemaju ograničenja tema o kojima se može raspisati referendum. Može se, dakle, odlučivati o bilo kojem zakonu koji eventualno ne bi proizveo protuustavne posljedice. U Kaliforniji se dogodilo da su građani, na svoju inicijativu, odlučivali o smanjenju poreza.

Povijesna je ona odluka iz 1978. godine, kada su na temelju inicijative smanjili porez na imovinu s prosječnih 2,6 na 1 posto, što je drastično smanjilo prihod države i lokalnih zajednica. Građani su pokazali da su vrlo skloni smanjivati svoje financijske obveze, što je prirodno.

Kao pojedinci svi bismo možda glasali za to. Ali, građani su istovremeno, putem drugih inicijativa, tražili kvalitetnije javne službe, bolje obrazovanje, bolju zdravstvenu zaštitu, više socijalne skrbi, a za to nije bilo financijskih prihoda. Nadalje, inicijativom je odlučeno da proračun ne može imati ugrađeni deficit - koliko privređuješ, toliko i trošiš.

Time su zapravo državu doveli u financijsku blokadu. Sve to zajedno na kraju je dovelo do ogromnih dugova, blokade sustava, vrlo lošeg obrazovnog i zdravstvenog sektora, a riječ je o najvećoj i najbogatijoj državi SAD-a.

Pokazuje se da su građani, kad su u mnogočemu zamijenili i razvlastili predstavničko tijelo, doveli državu na rub sloma. U Kaliforniji sada ne znaju kako isplivati iz tog suficita neposredne demokracije koja je naglavačke okrenula utjecaj predstavničke i neposredne demokracije.

Aktualni prijedlog Zakona o referendumu ušao je u saborsku proceduru s mnogo nedorečenosti. Nisu definirani ni neki tehnički detalji, nema opisa formulara, jasno propisanih uvjeta o izgledu mjesta održavanja referenduma i slično. Stječe se dojam da je u proceduru namjerno poslan loše napisani zakon?

S takvim odredbama zakonodavac sebi namjerno ostavlja manevarski prostor. Ako i dođe do ostvarenja neke građanske inicijative, ostavljena je mogućnost da se ona ruši zbog nekih formalnih nedostataka. To, međutim, nije niti korektna, niti uobičajena legislativna strategija.

Zakoni bi morali biti vrlo jasni i dorečeni. Sve se dileme moraju otkloniti unaprijed, pogotovo ako već postoji određeno iskustvo.

Ako ste imali problem s time da nisu postojali uvezani listovi za prikupljanje potpisa, ako je Ministarstvo uprave reklo da tu zakon nije poštovan, onda je zakonski ispravno i najjednostavnije rješenje propisati obrazac za prikupljanje potpisa.

Dakle, zakonsko je rješenje vrlo jednostavno, ali ga tekstopisac zakona ne želi primijeniti. Ostavlja potpuno istu formulaciju da bi drugi put ponovno imao izgovor: pa oni to nisu prikupljali na obrascu kakvom smo mi mislili da treba biti, iako nismo to negdje propisali!

Takvih detalja u prijedlogu Zakona ima jako puno. Nije predviđen ni mehanizam žalbe. Dakle, imamo situaciju da državno tijelo, recimo Ministarstvo uprave ili unutarnjih poslova, kaže kako potpisi nisu prikupljeni u skladu sa zakonom, a i da na to ne postoji pravo žalbe niti jednom državnom tijelu, što je protivno Ustavu!

Je li logično da se za građansku inicijativu na državnoj razini zahtijeva potpis 10 posto birača, dok je na lokalnoj razini taj kriterij od 20 posto, i to u samo 15 dana?

U pravilu se građanima na lokalnoj razini omogućuje lakše referendumsko odlučivanje. Riječ je o komunalnim investicijama, o nekim javnim objektima, o lokalnim prirezima, izgradnji nekog većeg kapitalnog objekta, sportske dvorane, škole, o svemu što spada u sferu lokalne i regionalne samouprave.

Odredba da 20 posto građana mora prikupljati potpise u 15 dana praktički je neprovediva u nekom većem gradu! Zbog toga mi nemamo lokalnih referenduma bilo gdje u Hrvatskoj. Imali smo ogromne kapitalne investicije, za koje nikad nismo građane pitali trebaju li ih ili ne! U mom gradu smo radili sportsku dvoranu u vrijednosti 800 milijuna kuna.

Građane bi trebalo pitati jesu li za to da kod takvih investicija uzmemo kredit ili da idemo u javno-privatno partnerstvo? Građane se ne pita, a stvaraju se ogromne dugoročne obveze.

Postoji čitav niz područja za koja nikome nije ni palo ni na pamet da bi se moglo odlučivati referendumom na državnoj razini? Talijani upravo zagovaraju referendum protiv privatizacije voda. A mi?

Referendum se može provesti o brojnim pitanjima - o ustrojstvu državne vlasti ili o gospodarskim pitanjima. Građani mogu inicirati referendum o pitanjima gradskog prostora, drugih javnih dobara i privatizacije. Građani mogu referendumskom odlukom zapriječiti da država učini pogrešan potez, kao što je često činila u protekla dva desetljeća.

Recimo, možete imati referendumsko odlučivanje o tome da se zabrani davanje koncesija nad autocestama u Republici Hrvatskoj. Možete, zašto ne? Referendumom možete državi zabraniti određene zakone kojima bi ona mogla provesti privatizaciju.

Građani bi mogli odlučivati i o izbornom zakonodavstvu. Cilj je stranaka da one same odlučuju koga će slati u Sabor, na što građani danas nemaju nikakav utjecaj.

Moguće je, dakle, pokrenuti građansku inicijativu s pitanjem: Jeste li za to da Hrvatski sabor donese izborni zakon koji će građanima omogućiti da glasuju za pojedine kandidate koji se kandidiraju na izborima?

Ali, prema aktualnom prijedlogu Zakona, Sabor takvu odluku građana može promijeniti za manje od godinu dana, dakle prije sljedećeg kruga izbora? Ne dovodi li to u pitanje i sam smisao građanskog referenduma?

Oko tog pitanja kod ustavnopravne struke ne postoji konsenzus. Smatram, recimo, da ako je neka odluka donijeta na referendumu građanske inicijative, tada tijelo državne vlasti ne bi smjelo imati pravo tu odluku mijenjati, osim istim postupkom kojim je donesena, dakle novim referendumom. Iako, čemu uopće novi referendum?

Zašto bi narod kao suveren trebao dvaput reći isto? Ako je riječ o referendumu koji raspisuje država, onda razumijem. Državno tijelo može reći: Gledajte, donijeli ste odluku na referendumu o zabrani davanja autocesta u koncesiju, ali izmijenjene su okolnosti! Manji su nam prihodi, imamo deficit u proračunu, ovo je dobra ponuda, dobit ćemo godišnje toliko i toliko novca ako autoceste damo u koncesiju itd...

Molimo vas da glasate za promjenu te odluke. Ali ako državno tijelo odluku donesenu na građansku inicijativu promijeni u zakonskom roku, bez referenduma, čime građane prisiljava da ponovno pokreću građansku inicijativu - to nije prihvatljivo.

Intervju je izvorno objavljen 1. 6. 2011. u tiskanom izdanju časopisa Bankawww.banka.hr