Demokratski legitimitet odlučivanja u Europskoj uniji uvelike ovisi o ulozi nacionalnih parlamenata u oblikovanju i nadzoru europskih politika. Iako se ključne odluke često donose na razini Unije, proces usvajanja nacionalnih stajališta u državama članicama nerijetko ostaje izvan stvarne parlamentarne kontrole. U ovom članku predstavljamo preporuke za jačanje nadzorne uloge Hrvatskog sabora u EU poslovima, s ciljem povećanja transparentnosti, odgovornosti i demokratske uključenosti građana.
Odbor za europske poslove Hrvatskoga sabora stalno je radno tijelo zaduženo za praćenje i usmjeravanje djelovanja Republike Hrvatske u poslovima Europske unije te predstavlja ključnu institucionalnu poveznicu između Sabora i Vlade u europskim poslovima. Rad Odbora omogućuje demokratski nadzor nad djelovanjem izvršne vlasti u europskim pitanjima, povećava transparentnost procesa donošenja odluka i osigurava da se politike Europske unije pravodobno razmatraju s aspekta interesa Republike Hrvatske. Time Odbor nije samo tehničko ili informativno tijelo, već važan instrument parlamentarne kontrole i sukreiranja europske politike na nacionalnoj razini.
Argumenti učinkovitosti centraliziranog odlučivanja i složenosti EU procesa često se koriste kao opravdanje za široki diskrecijski prostor Vlade uz tek naknadno izvještavanje Sabora, dok zapravo kriju nastojanje da se zadrži zatvoren sustav donošenja odluka u kojem izvršna vlast ima potpunu kontrolu. To je suprotno smislu Lisabonskog ugovora iz 2009. godine, kojim su nacionalni parlamenti dobili ovlasti za postati aktivni sudionici u zakonodavnom procesu EU, s pravom nadzora, prigovora i utjecaja na zakonodavne prijedloge, a ne samo promatrači postupaka koje vode vlade i institucije EU.
Iako je Hrvatska postala članicom EU 2013. godine, nismo iskoristili mogućnosti za bolji parlamentarni nadzor nad EU politikama i Vladom u procesu zauzimanja nacionalnih stajališta. Praksa drugih država članica pokazuje kako je važno uključiti nacionalni parlament, ali i socijalne partnere, civilno društvo i ukupnu javnost u procese formiranja europskih politika, kako bi se ojačalo povjerenje u institucije i odluke koje se donose, smanjio demokratski deficit koji se često predbacuje Europskoj uniji te na taj način, uključivanjem nacionalnih aktera i zauzimanjem stajališta sa što širom društvenom podrškom, smanjio prostor euroskepticizmu. Upravo zbog toga, donijele smo novi set preporuka za jačanje nadzorne funkcije Odbora za europske poslove.
Bez uključivanja građanki u raspravu o stajalištima o novim europskim aktima ne može se približiti Europu građanima. Hrvatska bi trebala, za početak, uspostaviti otvorene radne skupine za EU poslove (oko resornih ministarstava). U njih bi na mjesečnoj (ili tjednoj) razini bili pozivani predstavnici civilnog društva i ostali akteri zainteresirane javnosti radi strukturiranog i otvorenog dijaloga o okvirnim nacionalnim stajalištima prije nego ih se predstavlja u Bruxellesu.
Prema važećem zakonskom okviru, Vlada nema obvezu dostavljati nacionalna stajališta za sastanke Vijeća saborskom Odboru za europske poslove. Unatoč tome, praksa je da Vlada stajališta u pravilu dostavlja nadležnom saborskom odboru, no nakon što je sastanak već održan, čime se bitno ograničava mogućnost smislenog parlamentarnog nadzora i pravodobne rasprave. Smatramo kako bi izmjena zakona kojom bi se propisala obvezna dostava nacionalnih stajališta prije sastanaka Vijeća EU predstavljala dobru praksu i važan korak prema većoj transparentnosti i odgovornosti izvršne vlasti.
Sva nacionalna stajališta, izvješća sa sjednica Vijeća EU, dokumenti radnih skupina, kao i dokumenti iz neformalnih trijaloga trebaju biti proaktivno i pravodobno objavljeni u otvorenom i pretraživom formatu. Oznake tajnosti (poput “LIMITE”), koje na dokumente stavlja Vijeće Europske unije, trebaju biti iznimka a ne pravilo. Vlada bi trebala aktivno zagovarati veću transparentnost Vijeća EU i trijaloga na razini Unije, kako bi građani imali veće povjerenje u zakonodavne procese na razini Europske unije, obzirom da se u javnosti često koristi formulacija o nametanju odluka iz Bruxellesa, iako se one donose suradnjom i suodlučivanjem različitih tijela Unije, država članica i Europskog parlamenta.
Kao što je već spomenuto, potrebno je uspostaviti stalne, otvorene međusektorske radne skupine pri ministarstvima i Saboru u koje bi bili uključeni predstavnici civilnog društva, akademske zajednice, sindikata i poslovnog sektora. Za sve EU akte s većim utjecajem na Hrvatsku treba provoditi javna savjetovanja ili barem otvorene tematske sjednice saborskih odbora. Sabor bi trebao proaktivno otvarati javne rasprave o učincima EU akata na nacionalnoj razini, uključujući otvorene tematske sjednice nadležnih parlamentarnih odbora, uz mogućnost aktivnog sudjelovanja predstavnika zainteresiranih dionika.
Uvođenje obveze javne objave svih sastanaka ministara, državnih tajnika i Stalnog predstavništva RH s lobistima i interesnim skupinama, uz navođenje teme sastanka, predstavljalo bi pozitivan pomak prema većoj transparentnosti. Sastanci bi trebali biti dopušteni isključivo s akterima upisanima u Registar transparentnosti EU, čime bi se smanjio prostor za netransparentan i neuravnotežen utjecaj korporativnih interesa na formiranje javnih politika.
Bez odgovarajuće stručne i administrativne podrške, parlamentarni nadzor nad zakonodavnim i političkim procesima na razini Europske unije ostaje formalan i ograničen. Posebno je važno ojačati stručnu službu Odbora za europske poslove kako bi bila u stanju sustavno i pravodobno provoditi postupak provjere supsidijarnosti u prijedlozima zakonodavnih akata EU-a. Načelo supsidijarnosti jedno je od temeljnih načela Europske unije koje znači da se odluke trebaju donositi na najnižoj mogućoj razini vlasti, odnosno što bliže građanima (na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini), osim ako se ciljevi predloženog djelovanja mogu učinkovitije ostvariti na razini Europske unije.
Nužno je zakonski propisati da Vlada mora u određenom roku pisano odgovoriti na sve zaključke i preporuke Odbora, uz obrazloženje njihove provedbe ili neprihvaćanja. Time se jača politička odgovornost izvršne vlasti prema Saboru. Iako je formalno predviđeno da Vlada „izvijesti Sabor“ u slučaju odstupanja od zaključka Odbora, zakon ne definira jasan, obvezan rok za takav odgovor.
Ova preporuka odnosi se na uvođenje obveze tematskih rasprava s resornim ministrima o njihovim aktivnostima u EU-u (gospodarstvo, okoliš, sigurnost, vanjska politika). Nacionalni parlament mora postati aktivno mjesto rasprave o europskim politikama, a ne tek formalni potvrđivač vladinih odluka.
Nužno je uvesti stroža pravila o sukobu interesa, transparentnosti imenovanja i rada stručnih tijela koja sudjeluju u pripremi nacionalnih stajališta. Odluke o europskim politikama moraju biti utemeljene na javnom interesu, a ne na privatnim ili korporativnim pritiscima.
Također, potrebno je unaprijediti proces imenovanja vanjskih članova Odbora, obzirom da dosadašnji sazivi ukazuju na veću prisutnost predstavnika političkih stranaka i poslodavaca, dok su drugi socijalni partneri (sindikati), kao i civilno društvo, isključeni iz sudjelovanja u procesu formuliranja politika.
10. Jačanje uloge Sabora u europskim poslovima
Radi jačanja demokratskog nadzora nad europskim zakonodavnim procesom, zalažemo se osnaživanje uloge Hrvatskoga sabora u EU poslovima, povećanje transparentnosti i aktivnije uključivanje svih relevantnih nacionalnih aktera u oblikovanje nacionalnih stajališta i europskih politika.
Primjerice, danski Odbor za europske poslove (Folketingets Europaudvalg) pokazuje kako obvezni mandatni sustav (Vlada je dužna zatražiti mandat Odbora za svaku važnu pregovaračku poziciju te Odbor ima ključnu i obvezujuću ulogu u oblikovanju nacionalnih stajališta prije sudjelovanja Vlade u radu Vijeća Europske unije), pravodobna kontrola pregovaračkih stajališta Vlade te uključivanje socijalnih partnera i civilnog društva omogućavaju snažnu parlamentarnu kontrolu, veću transparentnost i jačanja demokratskog legitimiteta. Slični pristupi primjenjuju se i u nekim drugim nacionalnim parlamentima EU, gdje pravodobna uključenost parlamenata čini EU politike bližima građanima.
Primjena sličnog modela u Hrvatskoj, kroz jačanje ovlasti Odbora za europske poslove, pravodobnu dostavu informacija i sustavnu provjeru supsidijarnosti, omogućila bi učinkovitiju kontrolu izvršne vlasti, povećala transparentnost i participaciju nacionalnih dionika u procesu zauzimanja stajališta, te osnažila kapacitete Sabora da učinkovitije štiti nacionalne i lokalne interese te smanji demokratski deficit u europskim poslovima.
Puni tekst preporuka pročitajte u nastavku ili na linku.
