Hoće li novi Zakon o referendumu zadržati stare mane?

Gong pozdravlja prijedlog Zakona o referendumu kojim se želi sustavno urediti provedba državnog, lokalnog i savjetovdavnog referenduma, no upozorava kako je ovaj Prijedlog propustio osigurati mogućnost stvarnog odlučivanja građana na referendumu/pravu svrhu referenduma – približiti ga građanima i građankama.

Kraj godine donio je dugo očekivani prijedlog novog Zakona o referendumu (ZoRef) čija je intencija usustaviti referendumsko zakonodavstvo, usklađeno s preporukama Ustavnog suda i referentnim međunarodnim okvirom (Kodeksom dobre prakse na referendumima Venecijanske komisije Vijeća Europe).

Gong godinama upozorava (1,2,3,4) na nedovoljno normiran i zastarjeli Zakon o referendumu te nedovoljno definirane ustavne norme koje reguliraju referendumsku materiju, stoga ovaj Prijedlog smatra korakom u pravom smjeru kako bi se uredilo referendumsko odlučivanje i pozitivnim ocjenjuje zakonske novine:

-          Prijedlog Zakona izričito navodi da referendumsko pitanje mora biti utemeljeno na vladavini prava;

-          Predviđa se produljenje roka za prikupljanje potpisa podrške referendumu (s 15 dana na 30 dana);

-          Za pripremu i provedbu referenduma povećana je uloga Državnog izbornog povjerenstva kao nezavisnog tijela koje obavlja slične poslove i tijekom izbornog procesa. Što uključuje i provjeru potpisa, umjesto da to radi izvršna vlast putem resornog Ministarstva;

-          Predviđen je mehanizam žalbe na odluku Državnog izbornog povjerenstva u procesu provjere predreferendumskih aktivnosti.

Međutim, Gong je upozorio kako ovim Prijedlogom nisu korigirani nedostaci dosadašnjeg Zakona na koje se također sustavno upozoravalo:

Problem legitimiteta referendumskog odlučivanja ostaje neriješen

-          Postoji nekonzistentnost i potpuna nelogičnost pravnog okvira po pitanju pravila koja vrijede za državni i lokalni referendum. Tako se na lokalnom referendumu uvodi odlučivanje većinom glasova birača koji su pristupili glasanju, uz uvjet da ta većina iznosi najmanje trećinu ukupnog broja birača upisanih u popis birača u lokalnoj jedinici u kojoj se provodi lokalni referendum (tzv kvorum podrške), dok se na državnom referendumu ostaje odlučivanje većinom birača koji su pristupili referendumu, bez obzira na broj izašlih i bez obzira na postotak birača koji su dali potporu određenom pitanju u odnosu na ukupan broj birača.

-          Kako bi se riješio taj nedostatak, bilo bi potrebno mijenjati Ustav u člancima koji definiraju odlučivanje na državnom referendumu (članak 87. stavak 4. i članak 135. stavak 4. Ustava). Uz to, kako bi se ojačao legitimitet referendumskog odlučivanja, Gong predlaže uvođenje kvoruma podrške i za državni referendum. To znači da bi se valjanost referendumske odluke utvrđivala postotkom birača koji su dali potporu predloženom pitanju.

-          Sukladno tipu referendumske odluke, predlažu se različiti kvorumi: (50% +1 ukupnog broja birača za izmjene Ustava; 35% +1 ukupnog broja birača za izmjene organskih zakona; 25% +1 ukupnog broja birača za izmjene zakona, lokalni referendum i ostala pitanja). Postotak bi se utvrđivao sukladno ukupnom broju birača iz popisa birača koji mogu glasati na konkretnom referendumu.

Zadržan previsok prag za podršku referendumu

-          Iako je rok za prikupljanje potpisa podrške produljen s 15 na 30 dana, pravni okvir koji regulira organiziranje i provođenje referenduma u Hrvatskoj ostaje jedan je od najrestriktivnijih u Europi. Za pokretanje državnog referenduma od strane građana potrebno u roku od 30 dana prikupiti minimalno 10% potpisa birača od ukupnog broja birača u Hrvatskoj, te 20% od ukupnog broja birača upisanih u registar birača u jedinici lokalne ili područne (regionalne) samouprave za lokalne referendume. Za usporedbu, niz europskih država za pokretanje referendumske inicijative propisuje niže pragove - npr. 1% u Italiji, 2% Sloveniji, Poljskoj i Mađarskoj.

-          Stav Gonga je da potrebno smanjiti traženi broj potpisa na 5 posto od ukupnog broja birača i za državne i lokalne referendume.

Preciziranje pitanja o kojima se ne može odlučivati 

-          Smatramo da je potrebno definirati izuzetke odnosno područja koja ne mogu biti predmet referendumskog odlučivanja (pazeći da se ne ugroze ljudska i građanska prava).

Provjera ustavnosti pitanja prije prikupljanja potpisa

-          Prijedlog ZoRef-a predviđa mogućnost da Ustavni sud  procjenjuje ustavnost referendumskog pitanja tek nakon prikupljenih dovoljno potpisa podrške, čime se ostavlja prostor za poništavanje referenduma. Zbog toga Gong upozorava da  bi utvrđivanje ustavnosti referendumskog pitanja trebalo provesti prije prikupljanja potpisa podrške referendumu ili nakon prikupljenih 10% potrebnih potpisa, s time da to vrijeme miruje rok za prikupljanje potpisa.

-          U slučaju lokalnih izbora, provjera zadovoljenja formalno pravnih uvjeta trebala bi biti na Državnom izbornom povjerenstvu, no provjera sadržaja referendumskog pitanja trebala bi biti u isključivoj nadležnosti Ustavnog suda umjesto da se o dopuštenosti/usklađenosti pitanja konzultira izvršna vlast (nadležno Ministarstvo).

Promatranje treba obuhvaćati cjelokupno referendumsko razdoblje

-          Sadašnjim je prijedlogom ZoRef-a predviđeno promatranje razdoblje provođenja referenduma bez objašnjenja zašto nije predviđeno promatranje radnji pripreme referenduma. Naime, netransparentno postupanje Ministarstva uprave u slučaju referendumskih inicijativa „Istina o istanbulskoj“ i „Narod odlučuje“ koje nisu uspjele prikupiti dovoljno važećih potpisa, te nejasne upute za promatranje pokazale su koliko je promatranje tog dijela pripreme referenduma važno za povjerenje u sustav i demokratske procese. Stoga smatramo da se mora omogućiti promatranje  rada nadležnih tijela u predreferendumskom razdoblju.

Proširiti dopušteno područje potpisivanja podrške referendumskoj inicijativi

-          Kako bi mjesta za prikupljanje potpisa podrške ostala dostupna građanima, smatramo da bi ona trebala ostati na javnim površinama bez dodatnih barijera. Predlažemo da se radi o svim javnim površinama izuzev odgojno-obrazovnih i kulturnih ustanova, te vjerskih objekata. Da se organiziraju tako da lokalna samouprava ne ograničava mogućnost rasporeda mjesta za prikupljanje potpisa.

-          Također, potrebno je razmotriti i omogućavanje prikupljanja potpisa putem portala e-Građani s obzirom na mogućnost visokog stupnja sigurnosti putem autentifikacije korisnika, kao i prednosti koje takav sustav može imati u situacijama poput trenutne pandemije.

 Zakonodavac, Ministarstvo pravosuđa i uprave je javne konzultacije o prijedlogu Zakona na stranici e-Savjetovanja predvidjelo za kraj godine i time znatno ograničilo mogućnost provođenja kvalitetne javne rasprave kakvu ovakav opsežan Prijedlog zakona zahtjeva. Izražavamo nadu kako će se zakonodavac uzeti u obzir dostavljene komentare, te osigurati dostatnu javnu raspravu tijekom zakonodavnog procesa.

Gong je Centar znanja u području građanskog aktivizma i izgradnje demokratskih institucija društva u okviru Razvojne suradnje s Nacionalnom zakladom za razvoj civilnoga društva.

Gong je korisnik operativne potpore - strukturne podrške europskim think-do-thanks u cjelini “Demokratska i građanska participacija” u sklopu programa Europa za građane.