Građani kao brana lokalne demokracije

Neka se glas građana čuje kako bi spriječili urušavanje i zarobljavanje lokalne demokracije koristeći sve dostupne mehanizme građanskog aktiviranja i sudjelovanja u procesima donošenja odluka.

Je li moguće razvijati lokalnu demokraciju u „našim zarobljenim mistima“  koja su isprepletena mrežama moćnih pojedinaca koje koriste cijeli ili dijelove sustava radi ostvarivanje partikularnih interesa i kontrole nad javnim institucijama, uslugama i resursima?

O tome se raspravljalo na okruglom stolu Foruma za javnu upravu Zaklade Friedrich Ebert i Instituta za javnu upravu 29. studenog 2017. kada je predstavljeno i GONG-ovo istraživanje o zarobljenosti lokalnih jedinica Naša zarobljena mista koje je provedeno u Istarskoj županiji, Zagrebu, Slavonskom Brodu i Dubrovniku.

Zarobljenost na lokalnoj razini rezultira stvaranjem novih ili produbljivanjem postojećih nejednakosti (pristup radnim mjestima, pristup poslovnim prilikama, skupe javne usluge, mogućnost samoaktualizacije itd.), osjećajem nemogućnosti i besmislenosti javnog djelovanja, pa sve do političke apatije i nezainteresiranosti.

U tom smislu detektirane javne politike koje su podložne zarobljavanju su: zapošljavanje/kadroviranje, prostorno planiranje, komunalno-građevinski zahvati te socijalne mjere. Nadalje, istraživanje je otkrilo da su prakse zarobljavanja omogućene i poduprte važećim zakonsko-institucionalnim rješenjima te da se razvijaju u interakciji s vodećim nacionalnim strankama (HDZ i SDP) od kojih je jedna uvijek u vladajućim strukturama zajedno s koalicijskim partnerima.

Imajući na umu uvođenje izravnog izbora gradonačelnika što je na snazi od 2009. godine te širenje i jačanje ovlasti izvršne vlasti na uštrb predstavničkog tijela uvedene za vrijeme Milanovićeve Vlade, kao i najnovije prihvaćanje tzv. lex šerifa kojim se dodatno jača pozicija gradonačelnika, za očekivati je da će klijentelističke i zarobljavajuće mreže jačati, a građanima preostaje da se bore protiv takvih mreža ili se uhvate u mrežu, što bi značilo poraz građanske svijesti te daljnje zarobljavanje javnoga.  

Istraživanje je pokazalo da su uobičajeni kontrolni mehanizmi slabi, a tu se prvenstveno misli na političku opoziciju, medije i civilno društvo. Politička opozicija je ponekad u tihoj suradnji s vladajućima, lokalni mediji ovise o proračunima jedinica, a civilno se društvo na lokalnim razinama  uglavnom ne bavi pitanjima borbe protiv korupcije, transparentnosti i građanskim sudjelovanjem u procesima donošenja odluka.

Moć mreža lokalnih vlasti proizlazi velikim dijelom i iz vrijednosti resursa kojima neka mreža raspolaže, a perspektiva povećanja vrijednosti resursa u budućnosti snažan je motiv održavanja postojećeg stanja što uključuje visinu lokalnog proračuna i djelovanje komunalnih poduzeća te ostalih trgovačkih društava u kojima lokalne jedinice imaju udio u vlasništvu.

Jačanju mreža uvelike pridonosi i ponašanje dijela pravosudnog sustava koji kontradiktornim, često oslobađajućim presudama u suđenjima za političku korupciju, podriva povjerenje u sustav. Stoga se za buduća istraživanja kao važno pitanje nameće ono o uključenosti pravosuđa, uključujući odvjetnike, u mreže moći koje provode zarobljavanje.

Najporazniji rezultati istraživanje odnose se na stavove građana koji su u isto vrijeme očekivani, ali i šokantni. Značajan dio građana upoznat je s mehanizmima koji vode „zarobljavanju“, no smatraju ih dijelom „normalnog“, dapače ponekad čak i „očekivanog“ ponašanja političkih aktera.

Nezainteresiranost i apatija odgovaraju mrežama moći jer im manja izlaznost na izbore povećava šanse za izborni uspjeh, a izborni uspjeh osigurava održavanje i proširivanje mreža moći.  

Kako bi se zaustavilo i spriječilo zarobljavanje, GONG daje nekoliko preporuka:

  • smanjenje ovlasti gradonačelnika, načelnika i župana kroz:
    • uravnoteženje ovlasti izvršne i predstavničke vlasti u lokalnim sredinama,
    • smanjenje prostora za diskrecijsko odlučivanje,
    • smanjenje iznosa vrijednosti kojima samostalno raspolažu;
  • ujednačavanje opisa i uvjeta radnih mjesta u lokalnoj samoupravi te ukidanje ovlasti izvršnih čelnika za samostalno definiranje sistematizacije i uvjeta radnih mjesta u lokalnoj samoupravi;
  • uvođenje obaveza zapošljavanja temeljem javnih natječaja u javnim poduzećima, uz striktno pridržavanje načela stručnosti prilikom zapošljavanja;
  • ukidanje mogućnosti da skupštine javnih poduzeća čini samo jedna osoba (najčešće nositelji izvršne vlasti) ili malobrojne osobe bliske ili pod utjecajem izvršne vlasti;
  • demokratizaciju upravnih i nadzornih vijeća javnih institucija i javnih poduzeća kroz:
    • propisivanje obaveze imenovanja stručnih i kompetentnih osoba na te pozicije, temeljem javnih natječaja,
    • propisivanje multi-sektroskog sastava takvih tijela, uključujući predstavnike stranaka/koalicija iz predstavničkih tijela, ali i stručne javnosti – akademske zajednice, strukovnih organizacija, sindikata, poslovnog i civilnog sektora,
  • ograničavanje broja mandata na izravno biranim izvršnim funkcijama u lokalnoj i regionalnoj samoupravi, u skladu s ograničenjima broja mandata za drugu izravno biranu funkciju, onu Predsjednika Republike;
  • propisivanje nespojivosti funkcija općinskog načelnika i gradonačelnika s funkcijom saborskog zastupnika;
  • ukidanje Zakona o strateškim investicijskim projektima;
  • propisivanje transparentnih procedura i kriterija za financiranje medija iz lokalnih proračuna, uz demokratizirana povjerenstva koja odlučuju o financiranju;
  • institucionalno osiguravanje sustava snažne podrške i zaštite “zviždačima” koji progovaraju o zloupotrebi položaja i ovlasti;
  • olakšavanje uvjeta za pokretanje referenduma od strane građana na lokalnoj razini;

Osim kroz promjenu postojećeg normativnog okvira, potrebno je i šire društveno djelovanje koje bi moralo uključivati bar sljedeće elemente:

  • nastaviti, proširiti i produbiti djelovanje  na razvoju demokratske političke kulture građana, u čemu ključnu ulogu mora preuzeti obrazovni sustav, uz potporu organiziranog civilnog društva te , iako malobrojnih, ipak  izuzetno važnih nezavisnih (neprofitnih) medija;
  • usustaviti razmjenu informacija i, gdje je moguće, provoditi zajedničke aktivnosti zagovarača i istraživačkih novinara, u cilju prepoznavanja negativnih praksi „zarobljavanja“ i mobilizacije što većeg broja građana protiv takvih praksi;
  • osnažiti i povećati autonomiju djelovanja lokalnih inicijativa za pružanje otpora praksama zarobljavanja – tehnička pomoć i logistička potpora organiziranog civilnog društva s kapacitetima za društvenu promjenu lokalnim inicijativama te rad na razvoju filantropije među građanima i malim/srednjim poduzetnicima – „gubitnicima“ praksi zarobljavanja.

Aktiviranje i sudjelovanje građana u procesima donošenja odluka i kao svojevrsni kontrolni mehanizam može potaknuti razvoj dobre vladavine na lokalnoj razini. Pored pokretanja različitih građanskih inicijativa ili osnivanja udruga,  postoje i institucionalizirani oblici sudjelovanja kao što su lokalni referendumi koje raspisuje predstavničko tijelo, a građani mogu pokrenuti postupak raspisivanja referenduma nakon što prikupe 20% potpisa ukupnog broja birača općine, grada ili županije. Većina vijeća mjesnih odbora i gradskih četvrti također može predložiti raspisivanje referenduma.

Na lokalnom referendumu odlučuje se većinom birača koji su glasali, uz uvjet da je referendumu pristupila većina od ukupnog broja birača upisanih u popis birača lokalne jedinice u kojoj je raspisan referendum. Zbog tog uvjeta lokalni referendumi su vrlo rijetki, a treba podsjetiti da je ukinut kvorum odaziva na državnom referendumu neposredno prije održavanja referenduma o ulasku u Europsku uniju.

Jedan od načina aktiviranja građana je i opoziv načelnika/gradonačelnika ili župana. Raspisivanje referenduma za opoziv može predložiti 20% ukupnog broja birača u lokalnoj/regionalnoj jedinici u kojoj se traži opoziv općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovog zamjenika koji je izabran zajedno s njima.

Odluka o opozivu općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana donesena je ako se na referendumu za opoziv izjasnila većina birača koji su glasali, uz uvjet da ta većina iznosi najmanje 1/3 ukupnog broja birača upisanih u popis birača u jedinici. Prema novousvojenim izmjenama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, 2/3 vijećnika može predložiti raspisivanje referenduma o opozivu i donijeti odluku o raspisivanju također s 2/3 glasova.

Građani se mogu aktivirati i kroz mjesne zborove građana koji se sazivaju radi izjašnjavanja građana o pojedinim pitanjima od lokalnog značenja, raspravljanja o potrebama i interesima građana te davanja prijedloga za rješavanje pitanja od lokalnog značaja. Odluka donesena na mjesnom zboru građana obavezna je za mjesni odbor, odnosno odbor gradske četvrti, ali ne obvezuje predstavničko tijelo općine ili grada.

Kroz institut predstavki građana tijelima jedinica lokalne samouprave i tijelima državne vlasti, građani mogu tražiti odgovore na određena pitanja. Predstavka mora biti potpisana i na njoj mora biti navedeno ime i prezime građana koji je potpisuju i njihov jedinstveni matični broj.

Tijelo državne vlasti i tijelo lokalne samouprave dužno je u primjerenom roku odgovoriti građanima koji su predstavku podnijeli.

Institut koji se rijetko koristi je Predlaganje donošenja određenog akta ili rješavanje određenog pitanja iz djelokruga lokalnih jedinica što može pokrenuti 10% birača, a jedinica je dužna odgovoriti u roku od 3 mjeseca.

Jedan od oblika sudjelovanja koji postaje u svijetu sve popularniji je participativno budžetiranje kao proces koji uključuje pravovremeno informiranje i osiguranje prilika građanima za davanje konstruktivnih prijedloga koje se potom uključuje u proračun. Primjer uspješnog projekta participativnog budžetiranja je bio u Pazinu gdje su građani, organizacije civilnog društva i institucije lokalne vlasti u okviru GONG-ovog projekta dokazale da je moguće uspješno provesti proces participativnog budžetiranja te na taj način uključiti građane.

U sadašnjim okolnostima građani mogu biti važni faktor u sprječavanju urušavanja lokalne demokracije te njenog razvoja koristeći različite oblike svog javnog i političkog angažmana kako bi se glas građana što više čuo.