Vrijednost demokracije ne može se mjeriti njenim troškovima. Ova izjava, koja se na prvi pogled može činiti kao nekakav Facebook citat, ima bitno dublje značenje. Država mora osigurati financijska sredstva za brojne institucije radi održavanja demokratskih struktura: od sudova, birokracije ministarstava stranki, parlamenta itd.
Time pitanje troškova demokracije nije fundamentalno pogrešno. Naime, ne postoje dokazi da više resursa vodi prema boljoj politici, više ne znači nužno veću pomoć. Ipak, postoji vrlo dobar argument da je određena razina financijskih doprinosa neophodna, ne samo kao jamstvo središnjih funkcionalnih uvjeta demokratskih sustava, nego i za poboljšanje kvalitete političkog odlučivanja.
Znatan napredak uz male izdatke
U nastavku će fokus biti na parlamentu, odnosno na instituciji koja, zbog svoje proračunske suverenosti, u određenoj mjeri stoji na izvoru. Nikako se ne može reći da Sabor i njegovih 151 zastupnika i zastupnica ne znaju što činiti sa svim tim novcem. Naprotiv, u bitnim aspektima rada parlamenta postoji nedostatak resursa.
Činjenicu da se zamjetan napredak može postići uz razmjerno male financijske izdatke objasnit ćemo u nastavku na primjeru djelatnika Sabora, točnije osobnih asistenata i asistentica zastupnika.
Osoblje u parlamentu u osnovi se može podijeliti u dvije skupine, na osoblje parlamentarne organizacije i na osoblje njenih podstruktura kao što su parlamentarni klubovi i članovi parlamenta. U prvu spada velik broj osoba koje obavljaju različite djelatnosti, poput službenika i službenica u osiguranju, u saborskoj knjižnici, u odjelu za statistiku i odnose s javnošću, ali i zaposlenici u odgovarajućim saborskim odborima.
Različite vrste saborskog osoblja
Nasuprot tome, druga skupina također se plaća (neizravno) iz saborskog proračuna, ali je njihova organizacija i raspodjela rada u nadležnosti klubova parlamentarnih stranaka ili zastupnika/ zastupnica kojima su dodijeljeni. Njihov rad, za razliku od aktivnosti djelatnika saborske administracije, stoga ima za cilj u najmanju ruku podržati, a u najboljem slučaju unaprijediti proces političkog odlučivanja u Saboru. U nastavku se stoga fokusiramo na ovu skupinu osoblja.
Postoje dva glavna modela dodjeljivanja osoblja zastupničkim klubovima i zastupnicima. Jedan je izravna dodjela radnih mjesta. Ovaj model trenutno se primjenjuje u Saboru. Članak 31. poslovnika utvrđuje pravila za to. Prema njemu, svaka politička skupina može zaposliti tajnika skupine i dodatnog člana ili članicu osoblja. Na svakih dodatnih 15 zastupnica moguće je zaposliti još jednu osobu. Troškove ovog osoblja snosi parlament. Pojedinačnim zastupnicima nije osigurano vlastito osoblje.
U drugom se modelu klubovima zastupnika i zastupnica dodjeljuju financijska sredstva. Ovaj izdatak po potrebi može biti i namjenski, tako da se raspoloživa sredstva mogu koristiti samo za zapošljavanje osoblja. To omogućuje zastupnicima da odluče žele li novac potrošiti na, primjerice, jedno radno mjesto s punim radnim vremenom ili više radnih mjesta s nepunim radnim vremenom (s različitim kvalifikacijama).
Razgovarali smo sa zastupnicama i zastupnicima
Promatrajući raspored osoblja po ustrojstvenim jedinicama, uočljivo je da je daleko najveći udio od ukupno 292 zaposlenih u Saboru raspoređen u radne skupine (82). Slijedi opće administrativno osoblje (41), osoblje klubova parlamentarnih stranaka (37) i sigurnosno osoblje (36). Važno je imati na umu da su, iako treća najveća skupina, zaposlenici klubova zastupnika raspoređeni na 151 zastupnicu i zastupnika, te na 16 zastupničkih klubova.
(Oznake prema saborskom izvoru: Zahtjev autora na korištenje prava na pristup informacijama: https://imamopravoznati.org/en/request/employees_of_croatian_parliament)
Tijekom nekoliko razgovora sa članica i članova akademske zajednice i zastupnicima te zastupnicama iz raznih klubova, opetovano se kritizirao nedostatak osoblja Sabora. Pitanje je odgovara li taj uvriježeni dojam podacima i kakvo je stanje u Saboru u usporedbi s drugim državama.
Dok je podatke za jedan parlament relativno lako prikupiti, za više europskih zemalja to je znatno teže. Stoga će se ovdje koristiti već postojeći podaci Oliviera Rozenberga i Eleni Tsaireli iz VitalStatistics on European Legislatures iz 2014./2015. (https://statisticslegislat.wixsite.com/mysite).
Premda su podaci stari nekoliko godina, može se pretpostaviti da se cjelokupna situacija nije previše promijenila. Propisi u Saboru su u svakom slučaju od tada nepromijenjeni. Jedna od prednosti ovog skupa podataka jest što se razlikuje saborsko osoblje od osoblja klubova parlamentarnih stranaka i zastupnica odnosno zastupnika, kao što je ranije objašnjeno.
Gdje je Hrvatski sabor u odnosu na prosjeke EU-a?
Uspoređujući podatke po Europi, Hrvatski sabor ima najmanji broj zaposlenih među svim članicama EU u kojima su podaci dostupni. U vrijeme anketiranja u klubovima zastupnika radilo je 28 zaposlenika. Za procjenu te brojke moramo uzeti u obzir različite veličine parlamenata. Razumljivo je da, primjerice, njemački Bundestag s gotovo pet puta više zastupnica i zastupnika ima i više zaposlenih. Stoga je u tablici u nastavku prikazan i broj zaposlenih po zastupniku, gdje je Hrvatska ponovno na začelju. Pod pretpostavkom (prilično nerealne) ravnomjerne raspodjele radne snage, jednu djelatnicu ili djelatnika u Saboru mora dijeliti pet zastupnika ili zastupnica.
(Izvor podataka: Olivier Rozenberg i Eleni Tsaireli, VitalStatistics on European Legislatures Razdoblje praćenja: 2014/2015)
Opremljenost klubova parlamentarnih stranaka i zastupnika ili zastupnicu u Hrvatskom saboru osobljem vidi se da je izrazito niska, što politolozi i političarke prepoznaju kao prepreku za obnašanje zastupničkih funkcija. Koji bi bili detaljni argumenti za osiguranje primjerenije kadrovske razine u budućnosti?
Jedna od glavnih zadaća članica i članova parlamenta je sudjelovanje u donošenju zakona i nadzor nad radom Vlade. Za to oni moraju prisustvovati brojnim sastancima u odborima i na plenarnim sjednicama, kao i u klubovima parlamentarnih stranaka i stranačkim organizacijama. Osim toga, od njih se očekuje da održavaju kontakt s građanstvom, surađuju s raznim dionicima te objašnjavaju svoje političke odluke i ciljeve medijima.
Mnogi saborski zastupnici i zastupnice obnašaju i funkcije u stranci i/ili izvršnim uredima na lokalnoj razini. Ako se uzme u obzir sama organizacija svih ovih aktivnosti i dogovora, popriličan dio radnog vremena već je iskorišten. Stoga koordinacija i dogovaranje obveza čini ključan dio poslova zastupničkog osoblja u mnogim europskim parlamentima.
Premda su obveze parlamentaraca (u demokratskim sustavima) oduvijek bile velike, kompleksnost nekih aktivnosti značajno je porasla posljednjih godina i desetljeća zbog međuovisnosti na političkoj i ekonomskoj razini. Za prilagoditi se toj složenosti nužno je osiguravanje osobnog asistenta ili službenice.
Izrada nacrta zakona složen je pothvat. Za pojedine članice i članove parlamenta, pogotovo za one bez pravnog obrazovanja, izrada dovoljno stručnog prijedloga zakona veliki je izazov. Pravno obrazovanje svakako je prednost u parlamentarnom radu, ali nikako ne bi smjelo biti uvjet. Sabor, kao predstavničko tijelo, čine zastupnice i zastupnici različitog obrazovanja i specijalizacija.
Ovo se ne smije pogrešno shvatiti u smislu da takva obilježja moraju biti ravnomjerno raspoređena, kamoli da trebaju zrcaliti sliku stanovništva. U sadašnjem sastavu Sabora više od tri četvrtine članova i članica (76,2%) ima visoku stručnu spremu, dok je u stanovništvu (prema popisu iz 2011.) tek 16,4% Hrvata i Hrvatica steklo usporedivu diplomu.
Veliki klubovi u Saboru su privilegirani
Jednako tako, zastupnice i zastupnici u Hrvatskom saboru su takozvani generalisti, što znači da mogu sjediti u odgovarajućim odborima za, primjerice, turizam, međunarodne odnose i socijalnu politiku, predstavljajući interese stranke, kluba zastupnika i građanstva. No, od njih se ne može očekivati stručnost u svim tim područjima.
Osim stručnog sudjelovanja u odborima, zastupničko osoblje može im pomoći u formuliranju nacrta zakona te kritički ispitati prijedloge zakona, dajući stručni doprinos. Načelo jednakosti zastupnika temeljno je načelo demokratskih sustava. Osim nekih (nužnih) ograničenja, odnosno funkcijski opravdanih privilegija za zastupničke klubove, svaki član i članica Sabora ima ista prava i dužnosti.
Međutim, uzmemo li u obzir raspoložive resurse, ovo je načelo u praksi ograničeno na nekoliko načina. S jedne strane, propis koji se trenutno primjenjuje, daje prednost velikim zastupničkim klubovima kroz dodatno alociranje osoblja.
Nadalje, predstavnice i predstavnici izborno i financijski moćnijih stranaka mogu se osloniti na stranački aparat koji je bolje opremljen resursima. To se ne odnosi na isti način na nezavisne zastupnice ili zastupnike iz (vrlo) malih stranaka. Fiksna dodjela osoblja svakom pojedinom zastupniku možda ne bi u potpunosti ispravila ovu neravnotežu, ali bi jamčila nužna osnovna sredstva.
Nadalje, što se tiče resursa, u obzir se moraju uzeti i izvršno zakonodavni odnosi (između vlade i parlamenta). U parlamentarnim sustavima vladavine, kao što je u Hrvatskoj, parlament ne provodi nadzor vlade kao jedini akter. Parlamentarna većina i oporba imaju različite uloge i svoju kontrolnu funkciju ostvaruju na različite načine.
Uloga oporbe uključuje kritiziranje (kada je prikladno), formuliranje i predstavljanje alternativa te javni nadzor vlade kroz, primjerice, pitanja ili istražne odbore. Nasuprot tome, kontrola unutar vladine većine ostvaruje se prvenstveno kroz unutarnju komunikaciju, kroz inicijative parlamentarnih klubova ili kroz koalicijske sastanke.
Pa još prednost velike stranke, usto iz Vlade...
Javna kritika iznosi se samo u iznimnim slučajevima kako bi se izbjegao dojam nedostatka jedinstva ili manjka sposobnosti djelovanja. Vlada ovisi o povjerenju parlamentarne većine. Ako je većina zastupnika nezadovoljna radom vlade, oni mogu pokrenuti postupak za izglasavanje nepovjerenja pojedinim ministrima ili cijeloj vladi.
U svom svakodnevnom radu vladin aparat ima prednost od velike težine, prioritetan pristup ministarskoj birokraciji s tisućama zaposlenih. To dovodi do informacijske i resursne prednosti vlade i (djelomično) parlamentarne većine.
Tu bi činjenicu trebalo snažnije kompenzirati na razini (svih) klubova parlamentarnih stranaka i zastupnika odnosno zastupnica kako bi se omogućilo učinkovito provođenje različitih formalnih i neformalnih mehanizama kontrole. U nekim zemljama parlamentarni klubovi čak dobivaju "oporbeni bonus" u smislu dodatnih sredstava kao protutežu gorespomenute neravnoteže.
Koliki utjecaj Sabor uopće ima?
To što je stanovništvo prilično kritično prema radu zastupnika i zastupnica Sabora, vidi se u tzv. povjerenju u institucije. Prema Eurobarometru iz 2022., samo 22 posto građana i građanki Hrvatske kazalo je da je vjerovalo parlamentu kao instituciji. To znači da ih tri četvrtine ili nije bilo zadovoljno ili sasvim nije bilo zadovoljno radom saborskih zastupnica i zastupnika.
Valja imati na umu da parlamenti, nasuprot sudovima ili policiji, generalno postižu niže razine povjerenja. Prosječna vrijednost u 27 članica EU-a je 37 posto. To što se Sabor ocjenjuje znatno niže od prosjeka, može se dovesti u vezu s njegovom niskom razinom nadzora nad radom vlade.
U dijelovima stanovništva prevladavajući je dojam da parlament služi tek za puko potvrđivanje vladinih odluka i nema nikakav stvaran utjecaj na proces donošenja odluka. To je nesumnjivo previše pojednostavljenja slika stvarnog stanja, premda stoji da je ograničena sposobnost kontrole kroz, primjerice, rad odbora.
Učinak rada u Saboru
To se isto u određenoj mjeri može primijeniti na vitalnu ulogu povezivanja između zastupnika i zastupnica s građanima koje predstavljaju. Stoga se dio nezadovoljstva ispoljava i kroz osjećaj građana i građanki da ih se u Saboru dovoljno ne zastupa i ne čuje.
Što je razlog tome? Zar parlamentarci i parlamentarke ne žele bolje obavljati svoju funkciju ili možda to nisu u stanju zbog svojih ograničenih resursa?
O tome, uslijed nedostatnih empirijskih podataka po tom pitanju, zasad možemo samo nagađati. Međutim, ako bi se osigurao dovoljan broj osoblja, time bi se članovima i članicama parlamenta pružili osnovni resursi, što bi trebalo dovesti do povećanja njihovih aktivnosti i do boljeg stvarnog "učinka" zastupnika i zastupnica.
Zašto novac nije protuargument i kome treba hrabrosti
Kad već postoje snažni argumenti u korist boljeg opremanja parlamentaraca i palamentarki i kad se već i oni i akademici tuže na postojeću situaciju, može biti iznenađujuće to što se tako dugo ništa ne mijenja. Na ovom mjestu vraćamo se na uvod i pitanje vrijednosti i cijene demokracije.
Daleko najčešći prigovor je javna kritika zbog povećanja saborskih rashoda. To je, ističe se, građanima teško priopćiti, posebno u doba kriza kada je državni proračun ionako ozbiljno ograničen i prioritet trebaju imati socijalna izdavanja.
Na to se mogu iznijeti dvije primjedbe: Prvo, na neki način grubo rečeno, kriza je uvijek. Nakon globalne ekonomske i financijske krize nastupila je europska dužnička kriza, za njom tzv. migracijska kriza i tekuća klimatska kriza usporedo s COVID-om i inflacijskom krizom.
Nova visokokvalificirana radna mjesta
Namjera nipošto nije umanjivati teškoće i zabrinutost s kojima se suočavaju obični građani. Posljednjih nekoliko godina mnogima u Hrvatskoj donijeli su velike financijske terete, isto kao i diljem Europe. Gornjoj tvrdnji stoga je jedini cilj bio pokazati da ne postoji optimalno vrijeme u kontekstu "argumenta krize". Država je uvijek u takvom stanju da mora odabirati prioritete za raspodjelu ograničenih financijskih sredstava.
Drugo, i povezano s tim, financijski izdaci za parlament ne mogu se zamijeniti, primjerice, socijalnim izdavanjima. Argument "ili-ili" ovdje nije primjenjiv zato što ništa ne jamči da će se drugi (socijalni) projekti financirati ako se ne poveća saborski proračun. Štoviše, razliku čini već i to hoće li se dodatni financijski izdaci koristiti za povećanje plaća saborskih zastupnika ili za zapošljavanje osoblja.
Drugim riječima, novac se koristi za otvaranje novih (visokokvalificiranih) radnih mjesta, koja bi, povrh svega, trebala još poboljšati rad saborskih zastupnika, što dovodi do "win-win" situacije.
Objasniti građanima u čemu je stvar
Slika o "pohlepnim" zastupnicima i zastupnicama je lažna, i to ne samo zato što oni od dodatnog financiranja ne profitiraju osobno. Kad bi se u komunikaciji s medijima i građanima navodili takvi argumenti, inače tako zastrašujuća oluja zgražanja vjerojatno bi se svela na tek slabašni povjetarac.
Neovisno o tome, od parlamentaraca bi se trebalo očekivati donošenje i (navodno) nepopularnih odluka onda kad su oni uvjereni u njihovu valjanost odluke i ako ih mogu opravdati. Pa, ako je većina zastupnika u Saboru takvog stava da je neophodno povećanje osoblja, odluku treba što prije provesti. To bi koristilo kvaliteti rada saborskih zastupnika, a time i životu hrvatskih građana.
Ovaj tekst nastao je u okviru projekta Parlametar.hr, na čiji se tjedni bilten možete besplatno predbilježiti.
Autor članka je Oliver Kannenberg, znanstveni suradnik s Instituta za parlamentarno istraživanje (IParl) u Berlinu. Istražuje parlamentarne skupine i ulogu parlamenata u procesu demokratizacije. Ovaj članak proizašao je iz doktorskog projekta na kojem radi na Sveučilištu Martina Luthera Halle-Wittenberg, u kojem se bavi institucionalizacijom parlamenata u Hrvatskoj, Srbiji i Crnoj Gori.
