Svaki bolji lobist u Bruxellesu zna kako utjecati na zakonodavni proces EU, čak i kad su zakoni već doneseni. Nastojanje EU parlamenta da nadzire takvo ponašanje podiže vrijednost ove vještine, poznatije kao „komitologija“.
Nevažno koliko kolutanja očima, zbunjenosti ili poruge riječ „komitologija“ izaziva, upravo u posljednjoj fazi zakonodavnog procesa počinje kraljevska bitka za utjecaj. Dok se Europska komisija služi ovom metodom kako bi izgladila neslaganja, a države članice kako bi u posljednji tren pokušale zagovarati vlastite interese, Europski parlament nastoji suzbiti ovaj, prema njegovu mišljenju, način izvrtanja suštine zakonodavnog procesa.
Lobisti se nalaze usred ove borbe za moć, koja često iscrpljuje njihove resurse, tehničke vještine i strpljenje. „Lobisti su vrlo zbunjeni zbog procedura“, kaže Daniel Guéguen, lobist-veteran koji vodi PACT European Affairs, konzultantsku tvrtku specijaliziranu za vođenje klijenata kroz završne faze zakonodavnog procesa. „Previše je složeno, tako da doista postoji pravna nesigurnost“, tvrdi Guéguen. „Čak su i velika strukovna udruženja suočena s poteškoćama pri razumijevanju svih aspekata ovog procesa. Uistinu, to je posve novi posao.“
Glasanje Europskog parlamenta u aferi „dieselgate“ primjer je borbenijeg stava Parlamenta prema komitologiji. Komisija je, uz doprinos nacionalnih vlada, donijela promjene u zakonodavstvu o standardima ispitivanja emisija ispušnih plinova, oko kojih su se institucije već složile. Parlament sada mora prihvatiti te promjene donesene u proceduri komitologije, a zastupnici ne žele da se njihova potpora uzima zdravo za gotovo.
„Mislim da se može predvidjeti povećanje angažmana Parlamenta u procesima nadzora“, kaže Karl Isaksson, upravljački partner u lobističkoj tvrtci Kreab. Dodaje kako ova promjena naglaska prema provedbenoj fazi stvaranja zakona prisiljava lobističku djelatnost na prilagođavanje.
Od 2011. Parlament ima nadzor nad dva procesa koja omogućavaju Komisiji da osigura besprijekornu provedbu EU zakonodavstva u državama članicama: „delegirani akti“ kojima Parlament i Vijeće dopuštaju Komisiji dodavanje novih pravila ili izmjenu zakonodavstva kako bi osigurali lakšu provedbu zakona, te „provedbeni akti“ kojima Komisija poziva države članice da detaljno prilagode provedbu zakona.
Kako bi ostali u igri, lobisti moraju biti dio tog Komisijinog procesa nadzora i moraju znati što mogu očekivati kada dođe red na Parlament da odobri bilo kakve promjene.
„Složio bih se da to dodaje novu dimenziju našem poslu“, kaže Issakson. „Problem je u detaljima, kao i uvijek; ali sada više dionika shvaća da je ovo proces u kojem mogu imati riječ, često na vrlo stručnoj razini, i utjecati na ishod.“
Iza kulisa, lobisti - uključujući poslovne udruge, nevladine organizacije i konzultante - kažu kako su zbunjeni procesom koji od njih zahtijeva lobiranje u državama članicama, pružanje stručnih savjeta i do sada neviđena razina razumijevanja procesa provedbe.
Zašto sada?
Parlament ima moć da nadzire „delegirane akte“ i „provedbene akte“ od 2011., kada su započele promjene usvojene Lisabonskim ugovorom.
Promjene zahtijevaju od Parlamenta i Vijeća da Komisiji „delegiraju“ ovlast donošenja manjih izmjena u zakonodavstvu kako bi osigurala da ono bude prihvatljivo u svih 28 država članica. To je Komisiji dalo značajnu moć u oblikovanju zakona, kao što je naglašeno u posljednjoj kontroverzi oko provedbe duhanske regulative u EU.
I Parlament i Vijeće mogu opozvati te delegirane ovlasti i odbaciti konačni prijedlog Komisije – ono što zastupnici Parlamenta nazivaju „nuklearna opcija“ - no nemaju moć da ih preinače.
Dogovor o emisiji ispušnih plinova dizel motora o kojem se raspravljalo u Parlamentu smatra se „provedbenim aktom“ kojeg zastupnici moraju odobriti ili odbaciti. U ovoj fazi procesa, države članice češće lobiraju zastupnike od poslovnih krugova.
Iako je ovaj novi zakonodavni sustav na snazi već preko četiri godine, promatrači kažu da Parlament još mora pokazati mišiće u procesu nadzora, te da su lobisti bili spori u reakciji na promjene.
„Prema mojem istraživanju, nevoljkost Parlamenta da pokaže svoj autoritet nad delegiranim aktima je posljedica manjka vremena za provedbu nadzora i - još važnije - nedostatka analitičkih vještina“, kaže Alberto Alemanno, profesor europskog prava i upravljanja rizicima na HEC-u, najboljem francuskom ekonomskom fakultetu. „No Parlament sada razvija stručno znanje“.
Alemanno kaže kako novoosnovana Europska parlamentarna istraživačka služba - slična Istraživačkoj službi američkog Kongresa - „senzibilizira zastupnike na potrebu unošenja analitičke procjene u zakonodavni proces.“
Postoji još jedan razlog zbog kojeg su zastupnici voljni koristiti svoje nadzorne ovlasti. Komisijin fokus na „činiti manje“ u smislu donošenja novih propisa smanjuje radno opterećenje Parlamenta, omogućujući zastupnicima više vremena za uključivanje u proces, kao i za razvijanje vještina njihovog osoblja potrebnih za nošenje s izrazito tehničkim pitanjima.
Jedan neimenovani asistent u Parlamentu kaže: „Prisiljeni smo pomnije se pozabaviti propisima, ali iskreno govoreći, još uvijek učimo.“
Tehnokracija u usponu
Sve strane se slažu da rastuća važnost delegiranih i provedbenih akata mijenja i zakonodavni proces i s njim povezanu lobističku djelatnost. No, malo je slaganja oko toga je li ova transformacija zakonodavnog procesa dobra ili loša u smislu odgovornosti i je li Parlament dobitnik ili gubitnik.
„Mnogo je neistine izrečeno o ovome“, tvrdi zastupnik Richard Corbett, član Odbora Parlamenta za ustavna pitanja, koji je mnogo pisao o zakonodavnoj reformi. „EU zakoni moraju proći dva demokratska testa“, napominje – prvi je da Parlament inicijalno usvoji zakonski prijedlog, a drugi je mogućnost da se vrati na raspravu o istom prijedlogu nakon što ga je Komisija uputila u proceduru komitologije.
„Demokratski izabrani Parlament i Vijeće u kojem sjede demokratski izabrane vlade imaju zadaću da blokiraju [delegirane i provedbene akte] ukoliko ih ne žele donijeti, pa su oni neka vrsta zaštitnika u procesu“, kaže Corbett. Ne slaže se s navodima o tome da Komisiji nedostaje demokratskog legitimiteta za izmjene zakonodavstva. „Povjerenici nisu birokrati, oni su političari. Imenovani poput ministara u nacionalnim vladama... Oni su izvršna vlast i postoje načini i sredstva da na njih vršimo pritisak.“
No način na koji su nacionalne vlade u listopadu upotrijebile provedbene akte da bi oslabile europske standarde emisije plinova za automobilsku industriju pobudio je sumnju da je proces - čak i parlamentarni nadzor - iskorišten za oslabljivanje legislative koju je Parlament već bio potpisao.
Odgovor koji je zabrinuo Parlament je da su članice EU oslabile standarde emisije plinova tjednima nakon otkrića da je proizvođač automobila Volkswagen upotrijebio software kako bi varao na testovima emisije ispušnih plinova.
Javnost je bila posebno zabrinuta zbog toga što bi države članice, slijedeći svoj interes, mogle varati u procesu koristeći tzv. „nacionalne eksperte“ u provedbi akata – kao što s dogodilo u slučaju emisija ispušnih plinova dizel motora.
Ovakva percepcija je obnovila pritisak na zastupnike Parlamenta da udvostruče napor pri nadziranju provedbenih akata. Također je pojačala napore da cijeli proces postane transparentniji.
Očekuje se da će Komisija do kraja godine objaviti javni registar svih nacionalnih eksperata koje poziva za delegirane akte i u stručne odbore – potez koji će udovoljiti lobistima koji strahuju da njihovi napori mogu biti uzaludni kada se iza zatvorenih vrata ističu nacionalni interesi.
Reforme o „Boljem upravljanju“ Europske komisije imat će također utjecaj na proces komitologije. Uključit će novu proceduru kojom će se bilo koja promjena u provedbi zakonodavstva podastrijeti javnom nadzoru.
Ove reforme bi trebale i usporiti proces, što bi bio udarac procesu komitologije, koja se inače koristi da se u zadnji čas prilagode zakoni i pomogne njihova provedba.
Guéguen zaključuje: „Reforme o boljem upravljanju na prvi su pogled dobra ideja, ali smisao provedbenih akata je u njihovom brzom usvajanju. Ovaj korak sa uvođenjem dionika predstavlja dodavanje još jednog sloja birokracije.“
Članak je prenesen s politico.eu, a prevela ga je Mirela Radonjić.
