Kakvi nam ustavni suci trebaju?

Ustav nije vrijednosno neutralan dokument. Ustavna načela uključuju određene vrijednosti, osjećaje pravednosti i političke odluke. Nužno je da pri njihovoj konkretizaciji ustavni suci uporabljuju i vrijednosne sudove. Kako je to napisao Mauro Barberis, Ustavni suci se vaganjem ustavnih vrednota nedvojbeno uključuju u politiku, ali istodobno ispunjavaju i pravni i konstitucionalistički cilj podvrgavanja vlasti pravu.

Ustav nije vrijednosno neutralan dokument

Ustavni suci imaju svoju zvijezdu Sjevernjaču koja ih vodi: demokratske ustavne vrednote i načela kao temelj za tumačenje Ustava (Barak, 2006).[1] Savezni ustavni sud Njemačke utvrdio je 1958. godine u presedanu na tom području, presudi Lüth[2] da ustavna načela obasjavaju cijeli pravni sustav (i privatno pravo), isto potvrđuje i Ustavni sud Republike Hrvatske.[3] Ustavna načela, primjerice dioba vlasti, daju etičko-političko opravdanje pluralitetu drugih pravila pravnog sustava. Riječ je o temeljnim elementima za određivanje fizionomije pravnog sustava.

Savezni ustavni sud Njemačke u presudi Lüth određuje da Ustav nije vrijednosno neutralan dokument.[4] Alec Stone Sweet tumači da prema presudi Lüth „sustav vrijednosti“ iz Temeljnog zakona (danas se govori o principima) „prožima sva područja prava“. Kao rezultat „svaka odredba privatnog prava mora biti u skladu s tim sustavom“…i svaka takva odredba mora biti tumačena u tom duhu.“[5] Obveza je svih sudova osigurati sukladnost svih odredbi privatnog prava s ustavnim pravima. Ako suci privatnog prava ne uspiju u tome, tvrdi Savezni ustavni sud, ili ako ne uspiju utvrditi odgovarajuću ravnotežu primjenom načela razmjernosti, oni čine povredu „objektivnog ustavnog prava“, a time i prava pojedinca. Riječ je o sudbenoj revoluciji, presuda je stvorila novi razlog za tužbu protiv sudaca privatnog prava o kojoj Savezni ustavni sud može odlučivati putem ustavnog žalbenog postupka. Pisci Temeljnog zakona nisu ustanovili da bi temeljna prava mogla imati učinak između privatnih osoba i njihovih pravnih odnosa, nakon presude Lüth navedeno je konstitucionalizirano.

Pisci ustava i sudovi često upućuju na društveno vrijednosne prosudbe, ustavi i njihova primjena odražavaju selektivni i pristrani izbor vrednota. Recentna istraživanja pokazuju[6] neslaganje doktrine i sudaca o značenju, prirodi vrednota i širini obvezivanja na vrednote u ustavnom sudovanju.

Prof. Guastini tumači da će u svakom konkretnom slučaju sukoba između ustavnih načela ustavni suci vaganjem uspostaviti mobilnu vrijednosnu hijerarhiju, jednom od dva načela u sukobu dati će veću težinu ili značaj u odnosu na drugo (primjerice, kod u sukoba slobode izražavanja i prava na privatnost).[7] Tu se ne može primijeniti kao kriterij „lex posterior“, zato što je riječ o načelima suvremenicima, ni „lex superior“ jer oba načela imaju isti položaj u hijerarhiji pravnih izvora, niti „lex specialis“, zato što se dvije klase činjenica uređene ustavnim načelima preklapaju. Moramo naglasiti da je uspostava mobilne vrijednosne hijerarhije između ustavnih principa u sukobu neizbježna: ne postoji drugi način rješavanja konflikta.

U većini slučajeva ustavna načela su određena izrazima koji pozivaju na moralne i /ili na političke vrijednosti, primjerice, sloboda, jednakost, socijalna pravda iz članka 3. Ustava Republike Hrvatske. Kod tumačenja tih vrednota suci će neizbježno umiješati osobne vrijednosne sudove koje upućuju na moralne doktrine i političke ideologije. Ustavni suci uključuju vrijednosne prosudbe u ustavno pravo kao kriterije supstancijalne valjanosti zakona.[8]

Osobne vrijednosti sudaca utječu na donošenje odluka, legitimitet ustavnog suda i prihvaćanje njegovih odluka u društvu ovisi o uvažavanju pluralizma u društvu. Uravnotežen ideološki sastav suda mora odražavati strukturu hrvatskog društva. Venecijanska komisija iznosi da stranka na vlasti ne smije biti u prilici birati sve suce samostalno, ne smije prevladavati samo jedna politička opcija.[9] Riječ je o principu pluralizma primijenjenom na ustavne sudove. Naglasak je na neovisnosti sudaca i njihovom poštovanju pluralizma, a ne na njihovom predstavljanju stranačkih interesa. Ustavni suci imaju obvezu nelojalnosti prema onima koji su ih birali.[10]

Ustavne suce bira politička vlast

Raspravu o ustavnom načinu izbora ustavnih sudaca u Hrvatskoj otvaramo retoričkim pitanjem prve žene predsjednice Saveznog ustavnog suda SR Njemačke Jutte Limbach: „Ne postoji li šansa da se čuju sva mišljenja i interesi i da korištenje iskustava bude najveće moguće, upravo onda kad ljudi različitog podrijetla, vjerskog opredjeljenja i svjetonazora, ne treba zaboraviti i različitog spola, sjede zajedno za jednim sudačkim stolom?“ [11]

Kako dobiti uravnotežen ideološki sastav nužan za legitimitet ustavnog suda, a time i 2/3 većinu ukupnog broja zastupnika potrebnu za izbor sudaca? Dvotrećinska većina jamac je budućnosti u kojoj bi mogući procijep između temeljnih političkih vrijednosti novog demokratski izabranog parlamenta i odluka ustavnog suda bio manje izgledan, zahtjev za kvalificiranom većinom buduće ustavne suce usmjerava prema umjerenim stajalištima na štetu ekstremnih ideologija.

Ustavne suce bira politička vlast, bilo vlada samostalno (u Kanadi, Japanu, Norveškoj i Danskoj), parlament samostalno (jedan dom u Portugalu, dva u SR Njemačkoj), izvršna vlast s parlamentom (Austrija, Francuska) ili izvršna, zakonodavna i sudbena vlast (Italija, Španjolska). Koje god pravne mjere opreza bile usvojene, primjerice 2/3 većina, imenovanja su uvijek rezultat političkog procesa.

Prof. Favorau tumači da je jedina razlika između navedenih sustava izbora što neki otvoreno primjenjuju Parteinproporz odnosno razmjernu ili uravnoteženu diobu mjesta između političkih stranaka (primjerice, Austrija, Njemačka, Italija, Portugal i Švicarska) a drugi (SAD-e, Francuska) smjenom vlasti osiguravaju pluralitet svjetonazora u ustavnim sudovima.[12]

Općenito je prihvaćeno u znanosti ustavnog prava da izbor ustavnih sudaca od političke vlasti iz političkih motiva nije pogreška u sustavima ustavnog sudovanja. Naprotiv, to je kvaliteta i nužnost budući da ustavno sudovanje u velikoj mjeri počiva na toj demokratskoj tehnici izbora. Suprotan primjer, u kome političke institucije nemaju nikakav utjecaj na imenovanje sudaca, je iz Ustava Grčke (1975). Ustavni suci biraju se ždrijebom svake dvije godine, a sud čine tri predsjednika najviših sudova i deset članova - redovnih sudaca i profesora. Rezultat tog izbora je da razvitka ustavnog sudovanja nema kao u sustavima gdje sud ima demokratski temelj, u Grčkoj se od 2001. godine vodi rasprava o reformi na tom području.

Važno je da ustavni sud ima uravnotežen sastav. Suprotan primjer je Japan u kome vlada bira suce, a sud ima od drugog svjetskog rata homogen sastav budući da jedna stranka dominira u političkom životu.[13] Posljedica je da sud skoro nikada do kraja dvadesetog stoljeća nije utvrdio neustavnost zakona, a njegov je kredibilitet slab. Slično je u Švedskoj. Sustav izbora ustavnih sudaca može proizvesti pluralizam. Sustav Parteinproporz pokazao je svoju učinkovitost u osiguravanju različitih svjetonazora i tendencija u ustavnom sudu. U Austriji i Njemačkoj imamo diobu mjesta između dvije najjače stranke (uz mogućnost mjesta za malog koalicijskog partnera) ili u Italiji između pet stranaka tzv. „republikanskog luka“, a u Portugalu i Švicarskoj su sve stranke predstavljene u sudu.

Važno je dati mjesta strankama sposobnim vladati, ističe Favoreu, bilo da su već na vlasti ili u su u oporbi. Institucija ustavnog sudovanja ne funkcionira dobro ako oni koji su podvrgnuti njezinoj kontroli (vladajući i oporba) nemaju osjećaj da sudjeluju u izboru članova tijela koji ih kontrolira. Kontrolirani moraju imati osjećaj da su povezani s izborom kontrolora.[14]

Primjer Njemačke

Iskustvo Njemačke vrijedno je za našu zemlju zbog njemačke zaokupljenosti neutralnošću ustavnog suda, ugleda i izvrsnosti odluka.

Ustavna znanost smatra da nakon izbora u njemački Ustavni sud stranačko-politička orijentacija sudaca nije odlučujuća za formiranje mišljenja i donošenje odluka. Ističemo da je u razdoblju od 1971. godine do 2012. u svim predmetima napisano samo 7% izdvojenih mišljenja.[15] Nitko ne dovodi u sumnju stručnost njemačkih ustavnih sudaca. Nužnost dvotrećinske većine u izbornim tijelima sprječava političarima koji nisu dovoljno kvalificirani ulazak u sud, na njih u pregovorima stavlja veto druga stranka.

Savezni Ustavni sud čine savezni suci i drugi članovi. Od 16 članova polovinu članova bira Bundestag, a drugu Savezno vijeće (čl. 94. Ustava SR Njemačke). Međutim, Savezni zakon o Ustavnom sudu (čl.6., st.2.) ovlasti Bundestaga daje parlamentarnom povjerenstvu u sastavu 12 članova izabranih proporcionalno D̕Hondtovom metodom u Bundestagu, kako bi odražavali njegov politički sastav. Mandat Izbornog povjerenstva je četiri godine, neovisni su i prisežu na tajnost. Imaju obvezu čuvanja tajnosti podataka o osobnim detaljima kandidata koji su im dostupni tijekom rada u Izbornom povjerenstvu, te o iznesenim argumentima i glasovanju.[16] Konačnu Odluku o izboru ustavnih sudaca povjerenstvo usvaja 2/3 većinom. Bundestag tu odluku ne potvrđuje, tko je izabran od strane Izborne komisije ustavni je sudac.

U Saveznom vijeću se o sucima glasuje u paketu, javno na plenumu. Nema rasprave o predloženim kandidatima u parlamentu. Zastupnici Hrvatskog sabora glasuju pojedinačno o svakom predloženom kandidatu.

Ministarstvo pravosuđa sastavlja listu kandidata iz redova sudaca federalnih sudova (za ispunjavanje uvjeta o tri federalna suca u svakom senatu, traži se pismeni pristanak vrhovnih sudaca za stavljanje na listu) i listu kandidata predloženih od strane parlamentarnih grupa i savezne i zemaljskih vlada (čl. 8. Zakona o Saveznom ustavnom sudu). Liste nisu obvezujuće za Izbornu komisiju, liste nisu javne i nisu konačne.[17] Hrvatsko rješenje, podsjećamo, određuje da se postupak izbora sudaca pokreće objavom javnog poziva institucijama za predlaganje kandidata, samokandidiranje je dozvoljeno.

 Savezni ustavni sud je 2012. godine (BVerGE 131,230)[18] potvrdio ustavnost izbora sudaca od strane Izborne komisije Bundestaga i tajnost protumačio kao način očuvanja djelotvornosti suda. Sud drži da postoji veza između tajnosti izbornog postupka i narodnog povjerenja u neovisnost sudaca koja služi za djelotvornost ustavnog suda.[19]

Dvije velike političke stranke su dominantne u izboru ustavnih sudaca prema načelu do ut des – „dajem da mi daš“, koje je najlakše razumjeti prisjetimo li se justinijanskih inominatnih kontrakata.[20] Pri popunjavanju sudačkih mjesta uzima se u obzir proporcionalnost dviju velikih stranaka CDU-a i SPD-a. Čak i članovi Izbornog povjerenstva ne čine središte u kojem se donose odluke o izboru ustavnih sudaca. Odlučujuću ulogu imaju malobrojni političari u obje velike stranke koji u pravilu ne pripadaju Izbornom povjerenstvu. Izborno povjerenstvo dvotrećinskom većinom zaključuje ono što su dogovorili ključni nositelji funkcija u tim strankama.

Rezultat njemačkog postupka je strogo pridržavanje načela proporcionalnosti dviju velikih političkih stranka prilikom izbora ustavnih sudaca.

Geslo glasi: „Dva lijevo, dva desno.“[21] Ako su dvije velike stranke na vlasti u koaliciji s manjim koalicijskim partnerom, može se dogoditi da se odreknu jedne sudačke fotelje u korist tog malog partnera. Džentlmenski sporazum sklopljen između demokršćana i socijaldemokrata osigurava svakoj stranci četiri suca u senatu, svakoj tri člana iz stranke i jedno mjesto tzv. „neutralnog“ predloženog od te stranke.[22]

Cijeli je izborni proces netransparentan. Javni razgovor s kandidatima politizirao bi postupak i otkrio javnosti da je izbor sudaca stvar politike.

Prvi put je 2010. godine proveden neformalni interni i neobjavljeni razgovor s finalnim kandidatima svake stranke. Smatra se da je javni razgovor za provjeru pravnog znanja kandidata potpuno neprimjeren i da se stranke ne bi mogle same ograničiti na postavljanje pitanja koja neće senzacionalistički diskreditirati suprotne kandidate, te se stoga ozbiljni pravni stručnjaci ne žele upustiti u takvu avanturu u javnosti.[23]

Javni razgovor s potencijalnim kandidatima u njemačkom kontekstu ne bi bio potvrdni američki javni razgovor u Senatu o izboru vrhovnog suca, već selekcijski razgovor između više kandidata. U tom slučaju postojalo bi snažno natjecanje između kandidata i skupina koje ih podržavaju, u što se pravna elita ne želi uključiti. U Hrvatskoj Odbor za Ustav obavlja javni razgovor sa svakim kandidatom koji ispunjava uvjete za izbor.[24] Javni razgovor postoji, primjerice, i u Meksiku, Rumunjskoj, Belgiji i Španjolskoj.

Prof. Kischel (2013) navodi da se Njemačkoj ne zna javno tko je bio u postupku i izgubio, takva moguća mrlja u karijeri kandidata bila bi dovoljan razlog da se pravna elita ne kandidira.

Svatko zna koja ga je stranka predložila, njegov nasljednik bit će predložen od strane iste stranke. Za neutralne kandidate traži se pun pristanak druge strane, dok se za suce članove stranke oklijeva tražiti takav pristanak. Stranački sporazum o kandidatima postiže se neovisno od tijela koji ih formalno bira - u malim krugovima stranačkih čelnika, u literaturi se čak navode i osobna imena po jednog predstavnika iz svake stranke koji stvarno odlučuju o kandidatima.[25] Stranke mogu raspravljati o potencijalnim kandidatima u malim, profesionalnim krugovima otvoreno, neovisno o izbornim kampanjama i odjeku u medijima. Takva otvorena rasprava u njemačkim uvjetima ne bi mogla biti vođena u Parlamentu. Iako je bilo raznih zahtjeva za izmjenom postupka izbora ustavnih sudaca u Njemačkoj, između kojih ističemo zahtjev da o finalnim kandidatima glasuju zastupnici Bundestaga, ono što nitko u Njemačkoj ne želi mijenjati je 2/3 većina potrebna za njihov izbor.

Zaključak

Hrvatski sabor ima dužnost izabrati ustavne suce. Ako ih zastupnici ne izaberu učinit će Ustavni sud nedjelotvornim i time lišiti Hrvatsku ključnog mehanizma koji osigurava da potencijalni sukobi s europskim i međunarodnim normama i standardima mogu biti riješeni na nacionalnoj razini, bez potrebe upućivanja na preopterećene europske ili druge supsidijarne sudove koji su slabo povezani s realnostima u Hrvatskoj. Venecijanska komisija je upozorila na sličan scenarij i posljedice činjenja ustavnog suda neučinkovitim u aktualnoj situaciji u Poljskoj.[26] Pouka iz njemačkog iskustva glasi da je nužno doseći uravnotežen ideološki sastav Ustavnog suda RH, a time i potrebnu dvotrećinsku većinu (kao primjerice, i u Austriji, Italiji, Portugalu).

 Ustav nije vrijednosno neutralan dokument. Ustavna načela uključuju određene vrijednosti, osjećaje pravednosti i političke odluke. Nužno je da pri njihovoj konkretizaciji u svrhu primjene ustavni suci uporabljuju i vrijednosne sudove. Politička usmjerenost suca dobar je vodič za otkrivanje tih vrijednosti i uspostavu uravnoteženog sastava suda prema poštovanju tih vrijednosti. Posljedica navedenog jest da se ni najosporavanije presude njemačkog Ustavnog suda ne kritiziraju kao izraz stranačke obojanosti sudaca, što kod nas nažalost, nije slučaj.[27]

Razmjeran, uravnotežen izbor sudaca, pravnika na vrhuncu karijere na svojim područjima, prema različitoj ideološkoj usmjerenosti nije bolest, nije deficit, već je kvaliteta i nužnost. To je jedina realna mogućnost, iako je lijek gorak, za djelotvornost, legitimitet i neutralnost hrvatskog Ustavnog suda. Njemački primjer pokazuje da je to jedan od glavnih razloga visokog stupnja legitimiteta i djelotvornosti najmoćnijeg ustavnog suda na svijetu.