Stupanjem na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama, mijenja se jedan od najvažnijih zakonskih propisa na čije je poboljšanje usmjereno GONG-ovo zagovaranje. S Povjerenicom za informiranje, dr. sc. Anamarijom Musom, razgovarali smo o sadržaju ovih izmjena Zakona, novoj konstelaciji odgovornosti za njegovu provedbu te što bi izmjene mogle značiti za ostvarivanje prava na informacije javnih tijela u praksi.
U kojim je odredbama novih izmjena Zakona vidljivo usklađivanje s europskom Direktivom o ponovnoj uporabi informacija i koliko važno poboljšanje slijedi iz njih?
Hrvatska je sa znatnim zakašnjenjem u odnosu na druge države EU preuzela Direktivu o ponovnoj uporabi informacija iz 2003. (2003/98/EZ) i to svojim Zakonom o pravu na pristup informacijama iz 2013. (NN 25/13). EU je u međuvremenu, temeljeno na višegodišnjem iskustvu primjene, pristupila izmjeni Direktive želeći proširiti obvezu osiguravanja podataka koji su pogodni za ponovnu uporabu te njihovu kvalitetu, olakšati pristup takvim podacima i potaknuti uspostavljanje portala otvorenih podataka, zajamčiti neovisni nadzor, te proširiti obvezu pružanja ponovno upotrebljivih podataka i na knjižnice, muzeje i arhive, koji su u prvoj Direktivi bili isključeni iz primjene. Izmijenjenom Direktivom iz lipnja 2013. (2013/37/EU) učinjeni su ti pomaci, a neki od njih, jer su koindicirali s izradom našeg ZPPI iz 2013., već su bile uvršteni u hrvatsko zakonodavstvo. Tako smo jedna od malobrojnih europskih država koja je i prije samog donošenja Direktive, tj. Zakonom iz 2013., uspostavila neovisni nadzor nad ponovnom uporabom podnošenjem žalbe Povjereniku za informiranje.
Izmjenama Zakona preuzeli smo i ostale obveze iz Direktive iz 2013.
Prvo, jasno je definirano što se informacijom za ponovnu uporabu, jer takve informacije moraju biti dostupne ili putem zahtjeva ili javno objavljene (tada govorimo o 'otvorenim podacima') u strojno-čitljivom i otvorenom obliku te u skladu s otvorenim standardom, te biti praćene metapodacima, tj. podacima o tome što se u bazi odnosno podacima nalazi (podaci o podacima). Podatkom za ponovnu uporabu smatra se samo onaj koji je u skladu s definicijama iz članka 5. Dakle, da bude jasno: PDF nije ponovno uporabljiv oblik, što tijela često pogrešno pretpostavljaju. Također, aplikacija na webu koja omogućuje pretraživanje je dobro došla, ali nije ponovno uporabljiva informacija – uz to treba objaviti podatke u nekoj ili više strojno-čitljivih verzija kao što su npr. CSV, JSON, XML, RDF. Kvalitetu podataka treba dodatno poticati jer oni trebaju zaista biti kvalitetni da bi poduzetnici ili udruge mogli iz njih napraviti kakav koristan proizvod. Portal otvorenih podataka uspostavljen je i pokrenut prije nekoliko mjeseci kako bi se na jednom mjestu mogli naći otvoreni podaci. I to je obaveza iz Direktive, jer ona traži da države članice uspostave 'praktična rješenja' za ponovnu uporabu informacija.
Drugo, kao dopuna načelu da se korištenje podataka ne smije nepotrebno ograničavati, omogućava se uz podatke definirati način njihova korištenja putem dozvola kada je to nužno i u skladu s pravilima, a oni će se utvrditi pravilnikom koji treba biti donesen u roku 6 mjeseci. Pravilo je i dobra praksa da se dozvole (licence) dodjeljuju u skladu s Creative Commons licencama, i to tako da se omogući maksimalno korištenje podataka, a ograniči samo kada i u opsegu u kojem je to nužno.
Treće, uvedena su nova i stroža pravila za naknadu troškova – samo tijela koja 'žive' od prodaje podataka, jer im to omogućuje da ih u prvom redu i prikupljaju, odnosno ona koja se financiraju iz vlastitih prihoda. Što će se smatrati opravdanim troškom i kako će se oni obračunavati tek treba utvrditi uredbom Vlade, opet u roku od 6 mjeseci. Naravno, u našem kontekstu dio problema stvara definicija 'vlastitih prihoda' jer se kod nas uvriježilo da se vlastitim prihodom smatra bilo koja uplata koja se direktno uplaćuje na račun tijela javne vlasti, što zapravo ne pogađa logiku ove odredbe iz Direktive. Vlastiti prihod iz direktive je prihod ostvaren na tržištu ili iz dodatnih poslova, a ne činjenica da neku naknadu korisnici plaćaju direktno na račun tijela, umjesto da se uplaćuje u proračun pa onda dalje transferira tijelu. To su oni famozni parafiskalni nameti, koji je dvjestotinjak. Dakle, nisu svi parafiskalni nameti vlastiti prihodi, iako se tako najčešće iskazuju u financijskim izvješćima.
Također, striktnije se uređuju isključiva prava, tj. prava trećih osoba na korištenje javnih podataka kojima se oni stavljaju u povoljniji položaj od ostalih – prava građana da koriste podatke mogu se ograničiti tako što će se nekome dati privilegirana pozicija samo ako je to nužno potrebno da se neka usluga u javnom interesu omogući. U pravilu, smatram da će se raditi o onim situacijama kada je izrada neke aplikacije nužna da se osiguraju dodatne pogodnosti korištenja podataka, kao što je pretraživanje, kombiniranje podataka i slično, a javna vlast se ne može osloniti na dobru volju i mogućnosti pojedinaca da te podatke iskoriste, već to moraju osigurati sklapanjem ugovora o isključivim pravima. Registar tih ugovora održava i njihovu reviziju obavlja Povjerenik, tj. tek će to činiti kada bude donesen pravilnik o isključivim pravima.
Za tri pitanja – vrste podataka, dozvole (licence) i troškove Komisija je izradila Smjernice koje treba poštivati, tako da je smjer zacrtan. Smjernice navode i određene skupove podataka koji su prioritetni, kao što su topografski podaci, meteorološki, statistički podaci.
Novina u odnosu na ZPPI iz 2013. je i donošenje rješenja kada se podaci pružaju, jer se do sada rješenje donosilo samo kada se zahtjev odbija odnosno odbacuje. Razlog tome je opet u prilog korisnicima – da se mogu žaliti na odluku o troškovima.
I jedna od najvažnijih promjena je proširenje obveze ponovne uporabe na knjižnice, muzeje i arhive koji trebaju digitalizirati svoje dokumente kako bi ih učinili dostupnima građanima, jer se radi kulturnim dobrima koji trebaju biti dostupni svima. Za njih vrijedi nešto fleksibilniji režim, međutim.
Puna primjena može se očekivati tek kad se donesu podzakonski propisi (o dozvolama, o troškovima i o isključivim pravima), za što je zadnji rok kraj siječnja 2016. Šteta što smo propustili priliku da na vrijeme donesemo čitav paket, jer sad ćemo imati šest mjeseci vakuuma. Također, poticanje tijela da objavljuju ponovno upotrebljive podatke na Internet stranicama i portalu otvorenih podataka nužno je da bi se na ovom području postigao pomak. Tu je uz Povjerenika, velika uloga Ministarstva uprave, Digitalnog informacijskog ureda Vlade, ali i medija, poduzeća i građana koji trebaju tražiti i predlagati otvaranje podataka. Npr. već sad putem portala data.gov.hr mogu se dati prijedlozi za otvaranje podataka, a građani uvijek mogu podnijeti tijelu zahtjev i obratiti se žalbom Povjereniku ako budu odbijeni.
U kakvom će položaju biti službenici za informiranje, a u kakvom čelnici tijela javne vlasti s novim tekstom Zakona? Što izmjene znače za odgovornost dužnosnika u odnosu na službenike?
Nažalost, zakonodavac je u posljednjoj fazi izrade propisa, tj. prije drugog čitanja, napustio dosadašnji stav da su za neprovođenje Zakona odgovorni tijelo javne vlasti i čelnik tog tijela. Dakle, sada je odgovorna osoba ona koja je u konkretnom slučaju pogriješila i povrijedila Zakon, što će u pravilu biti službenik za informiranje. Na žalost, ovo rješenje smatram najvećim promašajem ovog Zakona jer se odgovornost prebacuje na službenike koji ionako nisu dovoljno samostalni u odlučivanju, prečesto se izmjenjuju, i ne radi se o radnom mjestu, nego dodatnim poslovima koje često dobivaju jer ionako puno rade. S obzirom da je prema čl. 13. službenik odgovoran, nama neće preostajati ništa drugo nego ići sa sankcijama prema njima, a teret dokazivanja da krivi nisu oni, nego čelnik ili neka druga osoba koja je prikrivala informacije , je na samim službenicima. Mislim da je to vrlo loše rješenje s obzirom da službenik za informiranje ovisi u odlučivanju kako o pojedinim službama u tijelu kod kojih se informacija nalazi (a nerijetko treba više tjedana da informacija doputuje od jednog do drugog uredskog stola ili računala) i o samom čelniku, koji najčešće potpisuje rješenje ili daje neformalni „blagoslov“ pružanju informacije, a o tome da im je ovaj posao usput uz redovni posao (najčešće se radi o tajnicima, glasnogovornicima, pravnim savjetnicima i sl.) da ne govorim.
Ideja da tijelo javne vlasti ne može biti kažnjeno došla je zbog odredbe Prekršajnog zakona kojim se određuje da RH i lokalne jedinice ne mogu odgovarati, s obzirom da se ionako financiraju iz proračuna. Međutim, osim što se time promašuje bit, jer uzimanje novca s proračuna npr. ministarstva temeljem prekršajne odgovornosti ima i te kakve reperkusije na to ministarstvo, od financijskih do političkih, nama ostaje i 5.000 drugih tijela koja bi mogla biti kažnjena. Sad to više ne mogu biti.
Koliko je (ne)problematično ukidanje sankcija za neimenovanje službenika za informiranje, neizvještavanje o provedbi Zakona, neizvještavanje o javnim savjetovanjima?
Naravno da je ukidanjem izričitih pravnih osnova za kažnjavanje smanjena mogućnost primjene sankcija zbog tih osnova. To je također korak unazad. Međutim, moram reći da mi nismo primjenjivali te sankcije ni sada, jer kada bismo ih u nekom hipotetskom slučaju, koji je realno nemoguće izvesti jer tri čovjeka ne mogu istovremeno nadzirati 6.000 tijela, i primijenili, zatrpali bismo prekršajne sudove, ali i napunili državni proračun. Međutim, kao što sam naglasila, poštivanje ovog Zakona nije stvar podvrgavanja zbog straha od kazni, iako i to može biti faktor – stvar je u prelasku na 'svijetlu stranu ulice' , iz mraka u transparentni rad, a za to treba druga metoda – educiranje, upućivanje, davanje smjernica, učenje iz pogrešaka. Još uvijek obavljanjem nadzora i utvrđivanjem povrede Zakona možemo kažnjavati za bilo koji razlog povrede, tako da u praksi neće biti nekog osobitog nazadovanja, s obzirom na osnove mogućeg kažnjavanja. Međutim, da li službenik koji ima plaću od tri do četiri tisuće kn treba biti kažnjen s tim istim iznosom zato što mu nije omogućeno da radi svoj posao, to je pitanje koje je u biti ovog Zakona.
Otvara li se ovim izmjenama zaista mogućnost za kvarenje prakse i rasap odgovornosti za provedbu Zakona ili je to samo „optička varka“?
U jednom dijelu Zakon ide nazad u odnosu na 2013. i nazadovanje u praksi bi se moglo očekivati u nekim segmentima. Međutim, mislim da same izmjene nisu zasjenile sve ono što Zakon traži i sve obaveze koje propisuje, uključujući ovlasti Povjerenika kao neovisnog tijela. Poanta je u tome kako će se Zakon primjenjivati, jer je i ovaj iz 2013. bio jedan od najboljih na svijetu, ali primjena nije odgovarala zakonskom okviru. Prvo, ključno je kako će se primjenjivati nova ograničenja (npr. interna razmjena mišljenja), hoće li se tijela obilato koristiti mogućnošću uskrate informacija zbog zlouporaba prava, u kojoj mjeri će se prekršajno sankcioniranje realizirati. Mi i sad imamo slučajeve koji se po dvije godine vuku po prekršajnim sudovima. Drugo važno pitanje je kojom brzinom i u kojem opsegu će zaživjeti ponovna uporaba informacija. I nakon više od deset godina još se borimo s time da sva tijela provode Zakon u dijelu koji se odnosi na pristup informacijama, a ponovna uporaba je dodatno nešto novo, tehnički zahtjevnije i potencijalno financijski štetno za tijela. Tu se može očekivati još veći otpor, osobito u nekim tijelima javne vlasti koji zarađuju na prodaji informacija, a morat će svoje cijene spustiti na razinu koju će tražiti uredba. Međutim, i dalje kao najveći izazov ovom Zakonu vidim osiguravanje proaktivne objave informacija na internetu i provedbu savjetovanja, kao i zakonito postupanje po zahtjevima korisnika, bez obzira radi li se o pristupu ili ponovnoj uporabi, što u osnovi ova izmjena nije osobito mijenjala. Dapače, neki elementi odredbi za proaktivnu objavu i savjetovanje s javnošću precizniji su i neće dozvoliti „izmotavanje“. Ipak, da bi se to ostvarilo, osim osposobljavanja službenika za informiranje i njihove realne posvećenosti provedbi zakonskih odredbi, ključno u potpunosti osposobiti Povjerenika za informiranje da radi svoj posao – da rješava žalbe brzo i efikasno, da upozorava, upućuje i daje savjete, da prati objavu informacija i savjetovanja na internetu, da upoznaje građane s njihovim pravima, a sada i sve više one koji mogu koristiti otvorene podatke… Za sve to imamo veliku volju i entuzijazam, ali iako smo u odnosu na prošlu godinu ojačali, još uvijek nismo u punoj formi. Nadam se da iduće godine to više neće biti problem.
