"Sukob interesa ne događa se samo u ministarskim kabinetima"

17. lipnja 2014.

Područje sukoba interesa zakonodavno je loše uređeno, zasnovano na pogrešnom shvaćanju i stoga je potrebno temeljito izmijeniti zakonodavni okvir, i to tako da bi ponajprije sve javne funkcije trebale biti obuhvaćene zakonom, a ne samo državni dužnosnici - smatraju u GONG-u, a svoje su «Teze za izradu nacrta zakona o upravljanju sukobom interesa« javnosti predstavili na konferenciji «Prema upravljanju sukobom interesa» u Europskom domu u suradnji sa Zakladom Konrad Adenauer.

«Sukob interesa često je krivo shvaćen, on nije korupcija, ali jest njezino predvorje, a na tom je tragu i odluka Ustavnoga suda koji je Zakon o sprječavanju sukoba interesa vratio na popravni ispit», podsjetio je Dragan Zelić, izvršni direktor GONG-a, organizacije civilnoga društva koja svojim «Tezama za izradu nacrta Zakona o upravljanju sukobom interesa» želi potaknuti širu raspravu o zakonodavnom okviru po pitanju sukoba interesa.

«Trebamo imati sveobuhvatno rješenje regulacije sukoba interesa na svim razinama i u svim granama vlasti. Dobili smo važno tijelo – Povjerenstvo za sprječavanje sukoba interesa, koje je započelo dobru praksu i nisu selibili uhvatiti u koštac s nekim teškim slučajevima, no oni su samo jedan mali kotačić u cijelom mehanizmu i zato je potrebno kvalitetno uređenje sukoba interesa», poručio je Zelić. S obzirom na manjkavosti postojećeg zakonodavnog okvira, uz opasku da je važna samokontrola, Thorsten Geissler, voditelj Programa vladavine prava za Jugoistočnu Europe Zaklade Konrad Adenauer, upozorio je na rizik od sukoba interesa te važnost njegovim upravljanjem jer je «inherentan najrazličitijim društvima, a upravo se prema institucionalnim kapacitetima mjeri vladavina prava». 

«Sukob interesa se ne događa samo u ministarskim kabinetima, nego i u svakodnevnim situacijama u kojima se nalaze osobe na javnim funkcijama, no češće se govori o tome je li netko dužnosnik ili ne, a ne je li u sukobu interesa ili nije», podsjetio je i Duje Prkut iz GONG-ovog Istraživačkog centra, koji je u suradnji s kolegama Draženom Hoffmannom, Nives Miošić i Marinom Škrabalo pripremio analizu «Pomak prema upravljanju sukobom interesa», koja je pokazala manjkavosti aktualnog zakonodavnog okvira, ali se u njoj uz osvještavanje realnih opasnosti predlaže i širok inventar za upravljanje sukobom interesa.

Manjkavosti u postojećem zakonodavnom okviru i ciljevi GONG-ovog modela upravljanja sukobom interesa

Potreban je pomak od suzbijanja prema upravljanju sukobom interesa, a u tom smjeru razmišlja i Gordana Marčetić, predsjednica Etičkog povjerenstva s Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu te Instituta za javnu upravu, koja je istaknula kako je «riječ o procesu» te pohvalila «ovu široku sliku koja pokušava postaviti stvari, a u Ministarstvu uprave postoji radna skupina koja radi na izradi zakona o načelima ponašanja u javnim službama». Ivan Koprić, predstojnik Katedre za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu te predsjednik Instituta za javnu upravu, osvrnuo se na «izazove ovog papira, usmjerenog i na poziciju političara» istaknuvši da neke kategorije nisu korektno napravljene te je napomenuo da «ako dođe do izrade nekih akata, valja voditi računa o tome da postoji razlika između javnog poduzeća i agencija». Strahuje i da bi s obzirom na sve akte koje se predlaže «kad bi ovaj sustav počeo funkcionirati, bilo rizika od formalizacije i birokracije sa svim aktima čega treba biti svjestan».

«Mi smo mala zemlja, ali imamo veliki problem jer u našem javnom sektoru rade ljudi koji imaju i žene i djecu, a još kad tome dodamo i privremene suradnike, najednom dolazimo do toga da je u potencijalnom sukobu interesa oko 600.000 ljudi što znači da su nam mogućnosti ograničene", upozorio je Koprić i poručio: "Povjerenstvo treba razvijati standarde, a ostaje i pitanje definicije državnih dužnosnika jer nema sasvim jasnih kriterija, a treba se usmjeriti na to da budu obuhvaćeni svi koji se mogu naći u potencijalnom sukobu interesa». Da je Povjerenstvo uspjelo krenuti putem uspostavljanjem standarda, smatra i Davorin Ivanjek, član Povjerenstva za sprječavanje sukoba interesa, koji drži da ne mogu sve obuhvatiti, a «važno je razvijati upravljanje sukobom interesa i u ovoj fazi mora postojati pravni okvir te rad na ozbiljnom shvaćanju sukoba interesa». Istaknuo je i da im se sve više dužnosnika obraća i traži mišljenje, odnosno uputu kako da postupa i to je «dio upravljanja sukobom interesa, omjer je 1:2 kad govorimo o odlukama i davanju mišljenja. Uvijek može biti bolje, ali ne možemo reći da ovaj sustav ne funkcionira».

Kako bi trebao izgledati model upravljanja sukobom interesa?

«Što je to interes – aktivan odnos prema nekom dobru, stvari, osobi, stanovitoj ideji ili sudjelovanju u nekoj aktivnosti? Nije tu riječ o statičkoj, nego o kategoriji koja se stalno razvija, a pojednostavljeno govoreći u slučaju sukoba interesa riječ je o tome da privatni interes dužnosnika u suprotnosti s javnim i društvenim interesom i to ne može biti samo predmet samoregulacije, nego zakona", istaknuo je Mato Arlović, sudac Ustavnog suda, te napomenuo:" Osim toga, postoje i stvarni te potencijalni sukob interesa, kao i javne funkcije te dužnosnici kao samo jedni od onih koji obavljaju javne funkcije. Važno je razriješiti i sukob interesa i prije nego što do njega dođe, a valja podsjetiti da svaki sukob interesa nije nužno kazneno djelo i da njime treba upravljati i podizati svijest o potrebi jačanja povjerenja građana u političare, odnosno da rade za opće dobro».

Da «stalno treba raditi sprječavanju korupcije i potencijalnog sukoba interesa te jačanju povjerenja građana u institucije» istaknula je Sandra Artuković Kunšt, zamjenica ministra pravosuđa, istaknuvši svijest u Ministarstvu o potrebi drugačijeg pristupa oko sukoba interesa za koji će se naći mjesta i u novoj Strategiji borbe protiv korupcije koja je u izradi. Rad Povjerenstva, koje osim postupanja po prijavama i pritužbama, dužnosnicima odgovara na pitanja kada su u dvojbi koje bi ih mogle dovesti u sukob interesa, pozitivnim je ocijenio i Arsen Bauk, ministar uprave, koji smatra da postojeći zakon treba promijeniti, posebno u odredbama koje preširoko opisuju što dužnosnik smije, a što ne te je zaključio: «Često čitam odluke Povjerenstva koje mi pomažu procijeniti kad je nešto sukob interesa, a kada nije. Na taj način kontroliram sebe, a to bih preporučio i drugim dužnosnicima».

Naime, važnost Povjerenstva vide i u GONG-u pa je tako Prkut istaknuo da ono «u ovom modelu dobiva snažnu ulogu nadzora svih kreiranih specijaliziranih sustava. No ,pretpostavka je da bi se uspostavom prijeko potrebnog izbalansiranog omjera regulacije i samoregulacije većina aktivnosti spustila na razinu specijaliziranih etičkih tijela. Za hrvatski kontekst smatramo model u kojem samostalna i neovisna institucija predstavlja središnju točku upravljanja i nadzora cijelog sustava iznimno adekvatnim, pogotovo za najosjetljivije procese – one u koje je uključena politička elita. Slično se pokazalo kao optimalno rješenje kod nove uloge Državnog izbornog povjerenstva u području nadzora predizborne promidžbe ili posve nove uloge Povjerenice za informiranje u zaštiti ustavnog prava građana na pristup informacijama i osiguranju zadovoljavajuće razin otvorenosti i transparentnosti rada svih javnih tijela».

Kako postići dobar klik između regulacije i samoregulacije?

GONG se, naime, zalaže da sve javne funkcije budu obuhvaćene zakonom, a ne samo državni dužnosnici što znači da bi bile obuhvaćene sve osobe koje su na funkcijama na kojima se ostvaruju javni interesi, a sukob interesa treba kontrolirati i razvojem specijaliziranih sustava koji bi pomoću etičkog kodeksa i tijela koje bi ga provodilo regulirali sukob interesa. Specijalizirani sustavi razvijali bi se na razini institucija (primjerice Vlade) ili sektora (primjerice javni sektor ili pravosuđe). Time bi se postigla ključna promjena u odnosu na sadašnji sustav jer bi glavna metoda sprječavanja sukoba interesa bila prevencija već na nižoj razini, a ne kažnjavanje na razini Povjerenstva.

Sukob interesa i korupcije – dvije strane iste medalje

«Sukob interesa i korupcija dvije su strane iste medalje, no s obzirom na zlo korupcije i tema sukoba interesa postala je važnom – u načelu, naime, kad se danas o tome govori u novim zemljama Europske unije, svi o tome načelno rado govore, ali ne pogledaju u svoju zemlju gdje se isto događa», upozorio je Otto Bernhardt iz Zaklade Konrad Adenauer, podsjetivši da «politika počinje percepcijom realnosti», a kao važna područja pritom je istaknuo financijski i gospodarski dio te javnu nabavu i lobiranje uz apsolutni naglasak na transparentnost. 

Lobiranje, primjerice, «njega je važno ne zabraniti jer pod površinom stvari postaju još gore, nego ono mora biti transparentno – mora se znati tko, zašto i kojim sredstvima lobira, a vjerojatno najveći broj sukoba interesa događa se na licu mjesta na lokalnoj razini u javnoj nabavi», smatra Bernhardt i dodaje da bi «najbolje bilo kada bi postojao kompas kako bismo u donošenju svojih odluka uvijek u središtu imali opće dobro, a ne osobne interese, no to je teorija jer čovjek je sklon zanemariti opće kad osobni interesi mogu biti tako dobri i zato često mora djelovati zakonodavac i riječ je o dinamičnom procesu».

Moć zakona ne valja podcjenjivati, a «potrebno je jedno tijelo višesektorskog sastava koje će iz različitih perspektiva pokriti priču», podsjetio je Dražen Hoffmann iz GONG-ovog Istraživačkog centra i predstavio GONG-ov inventar instrumenata za upravljanje sukobom interesa:

«Premda prijenos upravljačkih prava često djeluje kao smokvin list u smislu instrumenta koji stvara negativne učinke, on može biti i «higijenski» instrument u smislu internalizacije odgovarajućih vrijednosti i povećanja osviještenosti», istaknuo je Hoffmann te ukazao na mogućnost uvođenja zamjenskih i dopunskih instrumenata na način da za neke javne funkcije bude uvedena i obveza prodaje vlasničkih udjela, primjerice za glavnog državnog revizora ili šefa Porezne uprave. Velika važnost nalazi se i u preventivnim mjerama poput samoisključenja i deklariranja interesne povezanosti i to već u imovinskim karticama uz njihovu obvezu nadopune u 60 do 30 dana prije izbora.

Što se tiče prava uvida u bankovne račune, s obzirom na odluku Ustavnog suda, potrebno je kreirati zasebne procedure, primjerice ovjerenstvo od DORH-a traži provjeru točnosti informacija vezanih uz bankovne račune, DORH izvršava uvid u bankovne račune te obavještava Povjerenstvo o odstupanjima većima od 10 posto i u slučaju odstupanja Povjerenstvo od dužnosnika traži nadopunu imovinske kartice. GONG predlaže i zabranu članstva u nadzornim i upravnim tijelima tvrtki pri čemu su za neke kategorije javnih funkcija potrebna stroža pravila, a za neke blaža. 

Nikako s uma ne treba smetnuti pravila o raspolaganju povlaštenim informacijama pri čemu je, između ostalog, potrebno zakonom definirati obveze koje proizlaze iz raspolaganja povlaštenim informacijama, a trebalo bi razraditi i pravila o primanju darova u smislu da se politiku primanja darova prilagodi specifičnostima političke, kulture i društvene prakse. Naposljetku, valja imati i pravila za lobiranje s obzirom na to da je nepostojanje ikakvih standarda vezanih uz primjerenost kontakata osoba na javnim funkcijama s pripadnicima poslovnog sektora i lobistima izniman rizik. Stoga je veću transparentnost lobističkih procesa moguće osigurati kroz evidentiranje kontakata osoba na javnim funkcijama, uspostavu obveznog registra lobista te samoregulaciju lobističke struke.

chevron-right