Što smo naučili na drugom hrvatskom referendumu?

Nakon pozitivne odluke na referendumu o pristupanju Hrvatske u Europsku uniju i ratifikacije ugovora u Saboru, a na temelju iskustava i istraživanja, raspravljene su naučene, ali i neke nove lekcije. Kako se dosadašnji propusti i greške ne bi ponavljale na budućim referendumima potrebno je krenuti u izmjenu Zakona o referendumu „već sutra“, kako je to istaknula Janja Horvat Drobnjak, članica Državnog izbornog povjerenstva. Iako se ministar uprave Arsen Bauk ipak nije pojavio na skupu, njegov pomoćnik Boris Milošević prihvatio je ove poticaje te najavio: „Poruke, preporuke i razmišljanja s ove tribine će svakako koristiti MU kojem smjeru krenuti. Kolegica iz DIP-a je rekla bilo bi dobro ‘sljedeći tjedan‘, pa možda i bude sljedeći tjedan. A za lokalne izbore vjerujem da će biti ovaj mjesec.“

Nakon pozitivne odluke na referendumu o pristupanju Hrvatske u Europsku uniju i ratifikacije ugovora u Saboru, a na temelju iskustava i istraživanja, raspravljene su naučene lekcije: ponovljeno je staro gradivo (popisi birača, regulacija medijske kampanje, …), ali i neke nove lekcije (nedostatnosti Zakona o referendumu, nedostatak informacija potrebnih za donošenje informirane odluke, nedostatna provedba Kodeksa savjetovanja sa zainteresiranom javnošću, …). Kako se dosadašnji propusti i greške ne bi ponavljale na budućim referendumima potrebno je krenuti u izmjenu Zakona o referendumu „već sutra“, kako je to istaknula Janja Horvat Drobnjak, članica Državnog izbornog povjerenstva. Iako se ministar uprave Arsen Bauk ipak nije pojavio na skupu, njegov pomoćnik Boris Milošević prihvatio je ove poticaje te najavio:„Poruke, preporuke i razmišljanja s ove tribine će svakako koristiti MU kojem smjeru krenuti. Kolegica iz DIP-a je rekla bilo bi dobro ‘sljedeći tjedan’, pa možda i bude sljedeći tjedan. A za lokalne izbore vjerujem da će biti ovaj mjesec.“

Predstavnici zakonodavne i izvršne vlasti, relevantnih institucija, akademske zajednice i civilnog društva raspravljali su o ovim temama na GONG-ovom skupu „Naučene lekcije – nakon referenduma“ u utorak, 13. ožujka 2012. u Zagrebačkom plesnom centru.

Jelena Berković
, moderatorica skupa i voditeljica GONG-ovog projekta EU IN FOrum ispričala se što ovaj skup nije organiziran na vrijeme – prije referenduma o pristupanju RH EU, kako bi se on proveo kvalitetnije, „no idemo vidjeti što je propušteno i što smo naučili. Od nove vlasti smo dobili i neka nova obećanja.“

„Potrebno je proizvesti promjene Zakona o referendumu da se on provodi u demokratskoj proceduri“, složila se i Avis Beneš iz Delegacije Europske unije, naglašavajući kako se, i u kontekstu predstojećih izbora za Europski parlament, birački popisi moraju urediti.

Pad hrvatske demokracije na testu zrelosti

GONG-ov izvještaj o procesu provedbe referenduma o pristupanju Republike Hrvatske Europskoj uniji 2012. godine „Drugi referendum – post festum“ otkrio je da se „određeni problemi u izbornom i referendumskom zakonodavnom okviru ponavljaju i stoga što se politički dionici zanimaju za procese tek netom prije organiziranja izbora, a da bi oni bili provedeni pošteno i u demokratskim standardima interes za njih je potreban mnogo ranije”, kako je to istaknula Vanja Škorić, pravna savjetnica u GONG-u. Tema prepoznata kao ključan problem je popis birača zbog čega je i narušeno javno povjerenje građana u izborni i referendumski proces.

Jedna od glavnih manjkavosti Zakona o referendumu je i to što uopće ne definira pravila medijske kampanje. No, odgovornost za informiranje građana nije samo na medijima, već i na Vladi s obzirom da su pregovori trajali sedam godina, a njihova ideja kreće još od ranih 1990-ih. Kako je istaknula Marina Škrabalo, članica Vijeća GONG-a: ”Sam referendum za ulazak Hrvatske u Europsku uniju je trebao biti test zrelosti i kvalitete hrvatske demokracije. U tom smislu možemo konstatirati da je stvarno bila nemoguća misija da se u tri, dva ili samo jednom mjesecu deklarativne otvorenosti i pristupa informacijama procesu pristupanja može kompenzirati sedam godina povjerljivosti, zatvorenosti i tajnosti pregovora. Ugovor o pristupanju Hrvatske EU s dodacima dostupan je od listopada 2011., a tek neposredno prije referenduma je Vlada pripremila detaljne sažetke i detaljne preglede pregovaračkih stajališta. No, ta tri mjeseca ne mogu kompenzirati manjak sustavne, temeljite edukacije različitih skupina društva o tome što je stvarni sadržaj i koji su njegovi učinci.”

Upravo zbog kratkog roka educiranja građana ključno je istaknuti važnost tumačenja informacija gdje izrazitu ulogu imaju mediji, odnosno stručni novinari. „Hrvatski radio se pokazao medijem koji je uspio integrirati raspravu temeljenu na argumentima, dok se Hrvatska televizija pokazala kao njegova mlađa, manje kompetentna sestra na kojoj rasprave nisu bile u deliberativnom, već revijalnom tonu, a pritom je emisija Euromagazin, de facto, suspendirana za vrijeme referendumske kampanje. Također, Programsko vijeće HRT-a nije održalo ni jednu tematsku sjednicu o referendumu.“ Marina Škrabalo je istaknula kako je „važna samoevaluacija jer ovaj referendum nije prošao sam test demokracije što je ujedno utjecalo i na izlaznost birača na referendum.“

Politika me ne zanima, moj glas nema utjecaj, referendum je bio farsa: neki su od razloga apstinencije birača

Bila je nemoguća misija da se u tri, dva ili samo jednom mjesecu deklarativne otvorenosti i pristupa informacijama procesu pristupanja može kompenzirati sedam godina povjerljivosti, zatvorenosti i tajnosti pregovora. – Marina Škrabalo

Kako bi se na relevantnim pokazateljima moglo tumačiti sam rezultat referenduma o EU, a posebno razloge apstinencije birača s obzirom da je prema službenim podacima DIP-a izlaznost iznosila oko 43%, GONG je naručio istraživanje javnog mnijenjaod agencije Ipsos Puls. (slika s postocima) Rezultate istraživanja predstavio je Dragan Bagić, član Vijeća GONG-a i sociolog s Filozofskog fakulteta u Zagrebu, napominjući da ishod referenduma ne bi bio drugačiji da je izlaznost bila veća: „No, omjer između glasova ‘za’ ili ‘protiv’ bi bio veći u korist glasova ‘protiv’. Naravno, taj podatak nije usporediv s podacima o izlaznosti država članica Europske unije pošto nam jedino ta usporedba može dati relevantan odgovor na pitanje je li to bila mala ili velika izlazanost. Većina članica Europske unije nema dijaspore zbog toga bi bilo zanimljivo pogledati podatke u Hrvatskoj bez dijaspore, pri čemu dolazimo do 48% onih koji su glasovala na području Hrvatske. Tu sad dolazi pitanje popisa birača. Kad se uzmu različite procjene koliko je birača zapravo u Hrvatskoj dolazimo do stvarne izlaznosti u Hrvatskoj od 54 do čak 58-59% – ovisno koju brojku uzmemo u nazivnik.“

Što se tiče motiva apstinencije, kako je istaknuo Dragan Bagić, oni se mogu izravno povezati uz atmosferu u kojoj je referendum održan: 10% apstinenata nije imalo definiran stav o Europskoj uniji što se dijelom može pripisati karakteru i opsezima kampanje, 6% apstinenata je smatralo da je nedovoljno informirano – nije bilo javne rasprave, a 8% apstinenata ne vjeruje u proceduru – smatraju da je referendum bio farsa i da su građani dovedeni pred gotov čin.  

Je li nesređeno zakonodavstvo posljedica nemara ili namjere kako se ne bi znala pravila igre od strane stare Vlade, pitao je Dragan Zelić, izvršni direktor GONG-a: „Od nove smo Vlade dobili obećanje da će se zakon donositi drugačijom procedurom – uz javne rasprave i poštivanje Kodeksa savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata.“ Što je konkretno potrebno promijeniti, detaljno je opisano u GONG-ovoj Analizi referenduma u Hrvatskoj u odnosu na europske standardete u Preporukama za poboljšanje zakonodavnog okvira i provedbu referenduma u Hrvatskoj. Ključni zahtjevi za promjenama se prvenstveno odnose na pročišćavanje popisa birača što podrazumijeva sređivanje Zakona o prebivalištu i uvođenje jedinstvenog registra građana. „Bitno je i definirati teme o kojima se ne može odlučivati na referendumu, kao što su ljudska prava, proračun i porezna politika, kako se ne bi izazvala paraliza političkog sustava. Pitanje je i koliko dugo vrijedi odluka donesena na referendumu – preporuka je dvije godine umjesto dosadašnje jedne godine ili odlukom na novom referendumu. S obzirom na negativna iskustva koja smo imali kada je prikupljen dovoljan broj potpisa, a Ustavni sud je dokinuo odluku, radi pravne sigurnosti trebalo bi prvo provjeriti je li sadržaj pitanja u skladu s Ustavom.“

KVALITETA DEMOKRACIJE

S obzirom da su pitanja na koja tražimo odgovore vrlo kompleksna i komplicirana, a istovremeno postoje populističke tendencije prema pojednostavljivanju, kako je istaknuo Nenad Zakošek, član Vijeća GONG-a i dekan Fakulteta političkih znanosti, opasno je na taj način gledati i na referendum. Naglasio je da postoje dvije rasprave o referendumu koje treba voditi paralelno: jedna je tehnička, o kojoj nešto kasnije, a druga je načelna, tj. odnosi se na pitanje „koje je mjesto izravne demokracije“. U tome mogu pomoći iskustva drugih država: „Švicarsko iskustvo je zapravo pozitivno – pokazuje kako se ovo sredstvo izravne demokracije i građanske inicijative može plodno koristiti, dok je kalifornijsko iskustvo jako negativno jer tamo građani mogu ukinuti nove poreze ili uvesti nove proračunske obveze, a da predstavničko tijelo nema mogućnost poništavanja te odluke, osim novim referendumom – što je rezultiralo, de facto, bankrotom Kalifornije“. 

Potrebno jačati mehanizme informiranja i edukacije građana 

Hrvoje Jurić, docent na Odsjeku za filozofiju Filozofskog fakulteta usporedio je referendum s brakom, to jest razgovorom između građana i demokracije: „Ta dva referenduma koja su održana, i još nekoliko neuspjelih pokušaja, mene zapravo podsjećaju na loš brak. Dakle, ukoliko je referendum razgovor i ukoliko se taj odnos između naroda i demokracije tretira kao bračna veza, onda bismo mogli reći da je to bila loša veza jer se razgovor vodio pri vjenčanju i rastavi braka, odnosno osamostaljenju i odustajanju od osamostaljenja, odnosno pri ulasku u EU.“

Neizbježno pitanje nepovjerenja građana u političke procese i institucije Hrvoje Jurić komentirao je kroz „skandaloznu činjenicu o odazivu birača na referendum o EU i razlozima za neizlazak koje su ispitanici naveli“. Međutim, kako je istaknuo, „odgovornost se ne može prebaciti samo na građane, već se treba preko aktivnog građanstva transferirati na političke institucije u koje građani zapravo nemaju povjerenja.“ Na to se nadovezala Sandra Benčić, programska voditeljica Centra za mirovne studije: „Mi sad kroz neke zakonodavne inicijative i pritisak na određene izmjene Zakona o referendumu pokušavamo mijenjati demokratsku kulturu, a mislim da se to ne može raditi zakonima i da je to jedan dugotrajniji proces koji nažalost u smislu općeg konsenzusa, bojim se da nemamo.“ U tom kontekstu, Sandra Benčić je istaknula tri pitanja na koja prethodno moramo dati odgovore:     

                1. Što je naša politička zajednica? 
                2. Želimo li političku participaciju građana i na koji način? 
                3. Postoji li uopće povjerenje u građane da oni mogu donositi odluke?

„Ono što mi zagovaramo je da treba sve više uvoditi mehanizama izravne demokracije, ali i da paralelno treba jačati mehanizme informiranja i edukacije građana – da zaista moramo raditi na odgoju za demokratsko građanstvo u školama, ali i putem javne televizije – kad bismo imali javnu televiziju… Ponavljam, to je proces, no ako ga ne započnemo sada, nećemo ga za našeg života završiti.“

S obzirom na identificirane potrebe, te prethodna obećanja predsjednika Sabora Borisa Šprema o većem i smislenijem otvaranju Sabora prema zainteresiranoj javnosti, akademskoj zajednici, stručnjacima i organizacijama civilnog društva, pokušalo se precizirati stanje političke volje. Iako nije dao konkretna objašnjenja,Josip Leko, potpredsjednik Hrvatskog sabora, naglasio je otvorenost prema izmjenama Zakona o referendumu: „Vrlo je važno imati kontrolne mehanizme u civilnom društvu, u građanima, ali u zakonu koji onemogućava manipulaciju.“ Ujedno, dao je novu dimenziju tumačenju tema o kojima se na referendumu ne bi smjelo odlučivati. Naime, s obzirom da su u Hrvatskoj Ustavom definirana temeljna načela vladavine prava, ljudskih prava i temeljnih sloboda, te su vrijednosti zaštićena materija, pa ni ne mogu biti dovedena u pitanje.

O ljudskim pravima i temeljnim slobodama se ne bi trebalo odlučivati na referendumu

Vrlo je važno imati kontrolne mehanizme u civilnom društvu, u građanima, ali u zakonu koji onemogućava manipulaciju. – Josip Leko

S druge strane, Jozo Radoš, saborski zastupnik HNS-LS-a, naveo je dvije stvari koje su mu problematične u GONG-ovim preporukama: „To je ograničavanje kruga pitanja i uloga Ustavnog suda jer je to protiv same biti referenduma. Svako pitanje u svojoj derivaciji ima utjecaj na ljudska prava, na proračun i pitanje je tko je uopće pozvan da odlučuju o tome“. Što se tiče Ustavnog suda, „to je institucija koja je se bira iz tog problematičnog sektora, nije izabrana višom voljom, kvalitetom ili zajamčenom procedurom. I sad ta skupina ljudi, koja zapravo u većini demokratskih zapadnih zemalja ne postoji, ona odlučuje što je pitanje koje bi trebalo ići na referendum.“

Nezadovoljan odlukom premijera Milanovića o neodržavanju referenduma o Zakonu o radu, bez obzira na prikupljen dovoljan broj potpisa građana, Vilim Ribić, predsjednik Nezavisnog sindikata znanosti i visokog obrazovanja postavio je pitanje odgovornosti politike ‘lako ćemo’ koja je de facto podcijenila i zanemarila rad na animaciji birača: „To se vidi u tome da je politika izigrala taj naš sporazum. Sindikati su ostali malodušni, nisu mrdnuli malim prstom, nisu nikoga pozvali i nisu nikoga mobilizirali jer su bili grozno razočarani i osjećali su se prevarenima. Ali, da smo mi bili uključeni u taj proces i da su oba referenduma održana paralelno, siguran sam bi najmanje za 5% podigli razinu odaziva.“

U replici je Dragan Bagić postavio pitanje odgovornosti prema potpisima građana na inicijativi za raspisivanje referenduma: „Koga sve obavezuju ti potpisi? Da li potpisi koji se prikupe za građansku inicijativu obvezuju samo vlast ili i pokretače – baš je to pitanje sindikalni referendum otvorio. Da li su oni koji iniciraju građansku inicijativu vlasnici tih potpisa ili su građani vlasnici tih potpisa?“

INFORMIRANJE I MEDIJI

U dvije godine referendumske kampanje država potrošila 2,50 kn po građaninu

Potvrdu da je i izvršna vlast imala izazova u provedbi referenduma o pristupanju RH EU dao je Zvonimir Frka-Petešić iz Odjela za komunikacijsku strategiju Ministarstva vanjskih i europskih poslova koji je imao mjesec dana za pripremu i održavanje kampanje, dok je samo za primjerice rezervaciju billboarda potrebno barem tri mjeseca: „Zakonodavni okvir ograničava datum referenduma na 30 dana od odluke, odnosno ne možete saznati datum referenduma više od 30 dana ranije. Ipak, od trenutka kad je obznanjen datum, imao je mobilizacijski faktor i uočen je nagli porast interesa medija i javnosti. U tom pogledu, po uzoru na praksu članica EU bilo bi korisno da se taj zakonodavni okvir zna šest mjeseci unaprijed i
da ne bude ‘moving target’. Mi smo se tu pokazali kao neki kampanjski građani koji studiramo pet minuta prije mature.“

Što se tiče financiranja kampanje, kompletni proračun za referendum iznosio je 0,01% državnog proračuna, rekao je Frka Petešić: „U 2011. godini smo potrošili 1,67 kn po građaninu, a sama referendumska kampanja je koštala 0,84 kn po građaninu – dakle, u dvije godine kampanje 2,50 kn po građaninu. Prema tome, kao što je nekad netko rekao, koliko para – toliko muzike.“

Dok je Jozo Radoš govorio kako nije sreo nekakav relevantni argument zašto je netko protiv Europske unije jer je teško prepoznati što koji zagovaratelji žele, Hrvoje Jurić je naglasio kako su se euroskeptični argumenti mogli pročitati u elektroničkim medijima, okruglim stolovima o ekonomskoj perspektivi, i časopisu Zarez, a Jelena Berković podsjetila i na debate u kojima su se sučeljavali argumenti za i protiv EU, koje je GONG organizirao u suradnji s Fade In-om i T-portalom (prva debata, druga debata, treća debata).

Jedina gora kampanja od kampanje ‘za’ bila je kampanja ‘protiv’

Logika medija sama po sebi zahtijeva da se čuje ‘druga strana’, podsjetio je Tihomir Ponoš, novinar Novog lista, ističući, međutim, da je medijske manipulacije bilo upravo kroz protivnike EU koji su ušli u medijski prostor: „To su uglavnom bili nevažni ljudi i nerelevantni ljudi i, čast iznimkama, ali potpuno nesuvisli ljudi. Jedina gora kampanja od kampanje ‘za’, bila je kampanja ‘protiv’!“ Upravo s time na umu, Ponoš je istaknuo da treba paziti prilikom liberalizacije referenduma jer to nije najdemokratskiji, već najmanipulativniji oblik izražavanja volje. „On širom otvara vrata populizmu, a najpoznatiji provoditelji referenduma su bili Adolf Hitler i Moamer el Gadafi“, poručio je Ponoš, zaključujući da bi poistovjećivanje referenduma s demokracijom bilo jako opasno.

Upravo je privlačnost prema pojednostavljivanju stvari ta populistička opasnost na koju upozorava Nenad Zakošek: „Ako se na taj način pristupa i referendumu, treba imati na umu upravo te primjere diktatora koji su koristili referendum kao manipulativno sredstvo – od Napoleona Trećeg do Hitlera, doista. No, s druge strane treba upozoriti i na sve nedostatke predstavničke demokracije“.

TEHNIČKI ZAKONODAVNI OKVIR

Iako se na načelnoj razini traže odgovori na pitanja o jačanju mehanizama direktne demokracije, ali i granicama hrvatske političke zajednice, istovremeno se mogu rješavati pitanja u odnosu na samu tehnologiju i tehniku provedbe referenduma.

Popisi birača: temelj za promjene izbornog i referendumskog zakonodavstva

 

Nemojmo si dozvoliti da nas lokalni izbori zateknu mjesec dana ranije. To je paket koji treba urediti sustavno. A vrijeme je sutra! Ako želimo donijeti kvalitetne propise za buduću provedbu izbora i referenduma, onda idući tjedan treba biti formirana radna skupina! – Janja Horvat Drobnjak

Raskorak između popisa birača i popisa stanovništva, kako ga je objasnioNenad Zakošek, izvire iz tri skupine: prvu čine Hrvati iz Bosne i Hercegovine koji su se lažno prijavili u Hrvatskoj kako bi koristili ekonomske i socijalne beneficije, a usput nekad i glasuju; drugu čine izbjegli građani srpske nacionalnosti koji zapravo uopće ne prebivaju u Hrvatskoj; treća skupina su građani koji žive i rade u Europi, ali zadržavaju svoje prebivalište u Hrvatskoj.

Ne braneći tu situaciju, Josip Leko je istaknuo da Hrvatska 20 godina nema uređene popise birača kao druge zemlje s duljom demokratskom tradicijom jer te zemlje nisu ni bile u situaciji kao Hrvatska: „Uređivanje popisa birača se temelji na dva elemenata: državljanstvo i prebivalište, a oba elementa u ovim prostorima imaju zamke jer imamo i dvostruko državljanstvo i dvostruko prebivalište. Pošto se po hrvatskom Ustavu nije oduzimalo državljanstvo, za uređivanje ove materije potrebna je dobra volja susjednih država – Srbije, Crne Gore, Bosne i Hercegovine i Slovenije. Ja sam uvjeren da je namjera ove Vlade da to uredi što prije, a pri tome je dobro došla svaka sugestija.“

„Pitanje odnosa prema dijaspori je jedno od ključnih pitanja za političke elite, ali bojim se da će one suzdržati od rješavanja ključa tog pitanja, a to je odnos prema Bosni i Hercegovini“, istaknula je mirovna aktivistica Sandra Benčić: „kako vidimo Bosnu i Hercegovinu – kao građansku državu ili u okviru Daytona? Što su ljudi koji imaju dvostruko državljanstvo? Hoćemo li zadržati takvu mogućnost glasanja i, ako da, što će to značiti za budućnost Bosne i Hercegovine? To je pitanje na koje nitko ne želi odgovarati jer bismo time otvorili Pandorinu kutiju.“

Iako će Vlada pokušati riješiti popis birača tijekom ove godine, to neće biti posao preko noći, niti od jedne godine – to je jedan dugotrajan proces, istaknuo je Boris Milošević iz Ministarstva uprave: „Ovdje nema predstavnika Ministarstva unutarnjih poslova, a njima je to, uz našu suradnju, glavni zadatak. No, nužno je znati da možemo srediti popis birača koji su registrirani u Republici Hrvatskoj. Ne možemo nikoga izbrisati iz popisa birača tko ima pravo glasa – dakle svi punoljetni državljani, i taj status se ne mijenja bili oni u Republici Hrvatskoj, Bosni i Hercegovini ili u Australiji. Ministarstvo uprave će ubrzo krenuti s izradom zakona i biti će otvoreno za suradnju i nastojat ćemo poštivati Kodeks dobre prakse.“

Podsjećajući da se iduće proljeće provode redoviti lokalni izbori koji su također šaroliko pravno regulirani, Janja Horvat Drobnjak iz DIP-a je istaknula: „Nemojmo si dozvoliti da nas lokalni izbori zateknu mjesec dana ranije. To je paket koji treba urediti sustavno. A vrijeme je sutra! Ako želimo donijeti kvalitetne propise za buduću provedbu izbora i referenduma, onda idući tjedan treba biti formirana radna skupina!“

Kako bi se jasno utvrdila pravila igre i postigla pravna sigurnost, tj. izbjegla mogućnost da netko skupi milijun potpisa i onda mu netko kaže svi ti potpisi nisu na istoj boji papira ili da nisu dobro uvezani, Boris Milošević obećao je da će već idući tjedan krenuti u formiranje radnih skupina za izmjene Zakona o referendumu: „Novi Zakon o referendumu će krenuti u izradu ove godine. Uključit će se i organizacije civilnog društva, kao što je GONG, da pokušamo pronaći najbolja rješenja.“

Na kraju, kako je zaključila moderatorica skupa Jelena Berković, iako je Hrvatska ispunila sve formalne preduvjete za ulazak u Europsku uniju – od referenduma do potvrde u Saboru, „zemlje članice EU-a upravo su u procesu ratifikacije, a svjesne su da, uz Hrvatsku, u Uniju uvoze i spomenute probleme. Popis birača je jedan od tih izazova i upravo bi to trebao biti katalizator za Ministarstvo upravo od kojeg i očekujemo i hitno osnivanje radnih skupina“.

Audio snimku cijelog skupa možete preslušati ovdje:
1. dio
2. dio
3. dio