Anatomija jednog zakona

Prijedlog Zakona o referendumu prošao je neuobičajen put od Vlade, koja ga je u Sabor poslala po hitnom postupku, do povratka u Ministarstvo uprave na doradu. No kako sada stvari stoje, referendum na inicijativu građana i dalje će biti teško dostupan, a ako građani na njemu nešto i odluče, nadležno državno tijelo moći će tu odluku poništiti u najkraćem mogućem roku.

Saborsku raspravu o prijedlogu Zakona o referendumu, održanu u srijedu, 11. svibnja, mediji su unaprijed najavljivali kao – burnu. Zastupnik Lesar nazvao ga je makijavelističkim zakonom kojim se referendum u stvari zabranjuje, a IDS-ov Kajin scenarijem kaosa. 

Na kraju, sama rasprava i nije bila tako burna, ali prijedlog Zakona o referendumu sigurno je još jedan primjerak hrvatskog zakonodavnog tsunamija koji traje već desetljećima i koji uporno razara standarde dobrog legislativnog procesa, a time narušava i temelje pravne sigurnosti.

Buru je preduhitrio predsjednik Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav, Vladimir Šeks na sjednici  5. svibnja  jednim presedanom u hrvatskoj parlamentarnoj praksi. Na samom početku rasprave o nacrtu Zakona, kojeg je Vlada u parlamentarnu proceduru uputila po hitnom postupku, Šeks je najvio da će se on tome suprotstaviti i zahtijevati  da Zakon ide po redovitom postupku, u dva čitanja.

Govorimo o presedanu jer se u hrvatskom parlamentu vrlo rijetko događa da njegova tijela ne provode volju i želje Vlade kao predlagača zakona. To više što je Sabor već ranije na plenarnoj sjednici na kojoj je odlučivao o dnevnom redu, za Zakon o referendumu izglasao hitnost postupka, kako to zakonodavni postupak nalaže. 

Razlog, pak  za hitnost, koja je predviđena  „samo kada to zahtijevaju interesi obrane i drugi osobito opravdani državni razlozi“, ovom prigodom, nije obrazložen notornim argumentom pregovora o pridruživanju EU, već činjenicom da je Zakon trebalo donijeti u roku od 6 mjeseci nakon dana (22. listopada 2010.),kada je donesen Ustavni zakona o provedbi Ustava RH.

To znači da je od 14. travnja, kad je Zakon o referendumu iz Vlade upućen u Sabor, bilo preostalo još samo tjedan dana da ga se donese u propisanom roku, što je praktički nemoguće. Vlada i zakonodavac su  vlastitu inerciju protumačili kao svojevrsno izvanredno stanje i/ili opravdani državni razlog i Zakon podvrgli hitnom postupku. Da bi ga, na kraju, ipak vratili u normalnu proceduru. To je svakako dobro i za Vladu i za Sabor i za građane, ali bespuća hrvatskog zakonodavnog procesa i dalje ostaju – maglovita.

Zakon je ipak vraćen u normalnu proceduru

Stručnjaci za Ustav i politički sustav i organizacije civilnog društva koji prate zakonodavni proces i funkcioniranje državnih tijela  već su u više navrata upozoravali da se važni zakoni, poput ovoga o referendumu koji regulira ustavni instituta neposredne demokracije i kao takav spada u zakone koji se odnose na temeljna građanska prava, ne donose u hitnom postupku i bez adekvatne javne rasprave.

Utoliko bi se intervencija Odbora za Ustav i njegovog predsjednika V. Šeksa mogla shvatiti  kao dobar znak mijenjanja uhodane prakse u kojoj Vlada u Sabor šalje prijedloge zakona, a saborska ih većina izglasava automatizmom. Dobiveno je vrijeme koje zastupnicima i zainteresiranoj javnosti ostavlja mnogo više prostora i za raspravu i za amandmane na Zakon. To više, što su i struka iKoalicija nevladinih udruga imali i niz drugih prigovora na Zakon i preporuka za njegovo poboljšanje. No mediji i drugi poznavatelji igara moći  u Saboru,  prepoznali su  i ovoga puta političku pozadinu i to u utjecaju jakog gradonačelničkog lobija u Saboru, kao i moguću refleksiju aktualne situacije u Zagrebu.

Prijedlog Zakona predviđao je, naime,  i mogućnost raspisivanja referenduma za opoziv gradonačelnika, župana i općinskih načelnika (lokalnih dužnosnika koji se biraju izravno) na zahtjev samo jedne trećine članova predstavničkog tijela, što bi, objasnio je prof. Robert Podolnjak, vanjski član Odbora, omogućavalo manjini u predstavničkom tijelu da, suprotno izbornoj volje većine građana, svako toliko raspisuje referendum o  opozivu čelnika izvršne vlasti i tako destabilizira institucije.

Odbor je na kraju donio zaključak, s kojim se kasnije usuglasio i ministar Mlakar, da pitanje opoziva lokalnih dužnosnika uopće neće biti dio Zakona o referendumu, već će biti uređeno posebnim zakonom kao dijelom zakonodavstva o lokalnoj i regionalnoj samoupravi.

Prijedlog Zakona međutim, ima niz rupa i sadržajnih i nomotehničkih manjkavosti, među kojima su najvažnije one koje se odnose na demokratsku deficitarnost i ako ne doživi znatne promjene,  neće ispuniti svoju najvažniju svrhu: omogućiti češću primjenu referenduma kao izraza politike volje građana. Zadržat ćemo se podrobnije na nekima od tih nedostataka. 

S prošlogodišnjim promjenama Ustava, promijenjena je i odredba o referendumu (čl.68), tako da mu više ne mora pristupiti najmanje 50 posto birača, već se odluka donosi glasovima većine birača koji su pristupili referendumu, što praktički znači da o ulasku RH u EU, kao i o nekim drugim važnim državnim pitanjima u budućnosti, može odlučiti apsurdno mali broj birača. Činjenica da na EU referendume u pravilu izlazi manji broj ljudi, možda je nekakvo opravdanje za takvu odluku, ali ona ipak ostavlja gorak okus da se temeljni državni akti donose za jednokratnu upotrebu. Umjesto da prione objašnjavanju i uvjeravanju o prednostima pridruživanja, Vlada i zakonodavac odlučili su sebi pojednostavniti vladavinu sužavanjem prostora demokracije.


Referendum koji se pokreće na građansku inicijativu

Prijedlog Zakona o referendumu liberalizirao je uvjete za pokretanje referenduma na građansku („narodnu“) inicijativu time što je rok za prikupljanje potpisa produljen, sa 15 na 30  dana. No, ni to se nije desilo voljom zakonodavca, već je  posljedica svojevrsne trgovine između Vlade i sindikata, nakon što, uz asistenciju Ustavnog suda, nije održan referendum o Zakonu o radu. Sindikati su tada prijetili “referendumom o referendumu”, na kojem bi tražili snižavanje broja potrebnih potpisa sa 10 na 5 % i produljenje vremena prikupljanja potpisa, da bi se na kraju zadovoljili s 15 dana poduljenja roka.

Broj potrebnih potpisa, određen Ustavom, ostao je, međutim, isti – 10 posto od ukupnog broja birača, odnosno ca. 450.000 potpisa. Još u vrijeme rasprave o Ustavu, građanske inicijative zahtijevale su smanjenje tog broja na 5 posto (vidi).

Deset posto glasova biračkog tijela jedan od najviših pragova u Europi: u Sloveniji je potrebno prikupiti 40.000 potpisa (oko2,3%), a u Italiji manje od 1% birača. Postotak je neproporcionalno visok u odnosu na druge oblike izbora  – za kandidaturu za predsjednika republike potrebno je sakupiti 10.000 potpisa, a saborski se zastupnik u pravilu postaje već za petnaestak tisuća glasova.

Kad je zakonodavac već odlučio zadržati tako visoki kvorum, rok za prikupljanje potpisa trebao je biti duži. U Litvi je to 3 mjeseca, u Mađarskoj 4, itd.

Za raspisivanje građanskog referenduma na lokalnoj i regionalnoj razini potrebno je sakupiti čak 20 posto glasova birača, a rok za prikupljanje potpisa i dalje je ostao 15 dana. Iako su prakse različite, referendum se, u svijetu, mnogo češće koristi za donošenje odluka na lokalnoj razini  gdje se građani izjašnjavaju o stvarima od neposrednog životnog interesa  –  o izgradnji bolnice,  samodoprinosu za ceste i sličnim temama. Utoliko bi lokalni referendum  trebao biti dostupniji nego referendum o tzv. važnim državnim pitanjima.

Ograničenja vezana uz referendum

Članak 22. prijedloga Zakona kaže da nadležno tijelo državne vlasti, odnosno lokalne i regionalne samouprave nema pravo donijeti pravni akt ili odluku koja je sadržajno suprotna odluci donesenoj na referendumu, prije proteka roka od godinu dana, od dana održavanja referenduma (što je produženje od 6 mjeseci u odnosu na stari zakon).

U tom roku nema niti pravo raspisati referendum o istom pitanju. Uz dva izuzetka: odredba se ne odnosi na referendum raspisan na građansku inicijativu i na referendum o udruživanju RH u saveze s drugim državama.

Ovime je otvorena mogućnost da se građanski referendum, kao institut neposredne demokracije, u RH u potpunosti obezvrijedi.  Građani na svom referendumu mogu odlučiti bilo što, nadležno tijelo državne ili lokalne vlasti moći će tu odluku poništiti u najkraćem mogućem roku koji mu je potreban da se sabere.
Prof. Podolnjak, upravo za građanski referendum predlaže primjenu preporuka Venecijanske komisije o  sukladnost načina donošenja odluka. U tom smislu, odluka donesena na referendumu smjela bi se mijenjati  jedino ponavljanjem referenduma o istom pitanju. A rok trajanja takve odluke, smatra prof. Podolnjak, trebao bi biti najmanje dvije godine. No taj prijedlog nije niti ozbiljnije saslušan na saborskom Odboru, a kamoli usvojen.

Ograničenje referendumskih tema

Ustav, a slijedom  toga ni Zakon o referendumu, ne sadrže ograničenja tema i sadržaja o kojima se referendum može raspisati. Pretpostavlja se, doduše, da se referendum ne bi mogao raspisati o temeljnim ustavnim vrednotama, ljudskim pravima i slobodama, ali hipotetski, to je također moguće, ako nije jasno naznačeno Ustavom i Zakonom.

Struka i organizacije civilnog društva smatraju da je Ustavom trebalo propisati nemogućnost  pokretanja referenduma o temama koje zadiru u ljudska prava, o manjinskim pravima, proračunu, poreskim davanjima i međunarodnim ugovorima.

Referendum je, zacijelo važan institut neposrednog izražavanja većinske volje građana i kao takav korektiv predstavničkoj demokraciji. No između ta dva oblika odlučivanja potrebno je pronaći razumnu mjeru između volje većine i volje manjine,  političke volje i populizma. Način na koji će u nekoj državi biti reguliran referendum u mnogome ovisi o demokratskoj tradiciji i političkoj kulturi. 

Švicarska slovi kao ogledna zemlja demokracije u kojoj je referendum bio učestali način donošenja odluka, sve dok  na referendum 2009.  nije donesena odluka o zabrani gradnje minareta – koja je u suprotnosti s temeljnim ljudskim pravom na izražavanje  vjeroispovijesti, a koje garantira i švicarski Ustav. Slučaj je završio na Sudu za ljudska prava u Strasbourgu.

Slični pokušaji postojali su u Sloveniji, najavom referenduma o „izbrisanima“, džamijama i pobačaju, a upravljanje zemljom postalo je gotovo nemoguće, jer opozicije stalno prijete nekakvim referendumima.  Hrvatska u mnogome nije zemlja ogledne demokracije i vladavine kulture ljudskih prava, o čemu treba voditi računa i u zakonu o referendumu.

Zakonodavni proces kao farsa

Uz ove temeljne nedostatke, prijedlog zakona sadrži i čitav niz drugih nepreciznih odredbi, neusklađenosti, nedorečenosti i problematičnih rješenja; od izostanka preciznog opisa uvjeta u kojima se referendum provodi, izgleda formulara i instrukcija građanima, do nejasnoća oko toga koje je državno tijelo nadležno za odluke o valjanosti raznih referendumskih elemenata.

Sabor je u roku od 120 dana nakon što zaprimi zahtjev, dužan raspisati državni referendum. Dužan je ali ne mora. Organizacijski odbor referenduma ima samo 3 dana za provjeru potpisa, dok Sabora može – ali ne mora – zatražiti provjeru potpisa u roku od 30 dana. Rok u kojem provjera treba biti provedena također nije određen  Zakonom.

Sabor može – ali ne mora – na kraju provedenog referenduma zatražiti od Ustavnog suda provjeru ustavnosti referendumskog pitanja, dok taj Sud, kao što je poznato, nema rokova za donošenje odluka. Mišljenje Ustavnog suda o ustavnosti referendumskog pitanja svakako bi  trebalo dobiti prije raspisivanja referenduma. I tako dalje, i tome slično.

Politički komentator Marko Rakar nedavno je na svom blogu prepričao pouku jednog uglednog pravnog stručnjaka o tome kako se kod nas donose zakoni. Prema toj anegdoti, predlagač u zakon namjerno ubaci određenu količinu  kontroverznih i besmislenih članaka koji će biti dovoljno očigledni da navuku  pažnju saborskih odbora i „dežurnih lajavaca“ u sabornici. Kroz raspravu će se sporni članci ukinuti ili poboljšati amandmanima, ali suština (lošeg) zakona ostaje ista. 

Prijedlog Zakona o referendumu sadrži čitav pregršt takvih rješenja koja izgledaju kao da su tamo namjerno stavljena da bi se proizvela – bura u sabornici. Poput onoga da državljani drugih zemalja članica EU imaju pravo glasati na lokalnom referendumu ako tamo imaju prebivalište, iako strani državljani u Hrvatskoj u pravilu imaju boravište, a ne prebivalište.

Kad se takve nebuloze raščiste,  ostat će dojam da su predlagatelj i donositelj Zakona vodilli računa o saborskoj raspravi i drugim preporukama, a odredbe zbog kojih će, recimo, građanski referendum i dalje biti gotovo neizvediv, ili njegove odluke ukidane s lakoćom, ostati će kao dio standardnog postupka donošenja loših i neprovedivih zakona.
_____________
Tekst je prvotno pod naslovom Referendum ostaje pusta želja objavljen u časopisu Banka 12.5. 2011.  

Leave a Comment!