Stvarne i normativne smetnje represivnom sustavu u otkrivanju i dokazivanju korupcije u Hrvatskoj

Devet teza o tome koje su normativne i organizacijske slabosti represivnog sustava i državne uprave, a koje otežavaju otkrivanje i dokazivanje korupcije u Republici Hrvatskoj. Prilog diskusiji Okruglom stolu o korupciji.

1.U kojoj mjeri disfunkcija represivnog sustava može utjecati na razvoj društva u aktualnim uvjetima, odnosno može li dobro funkcioniranje represivnog sustava u demokratskom društvu jamčiti razvoj tog društva?

To su pitanja oko čijih bi se odgovora mogli brzo svi složiti. Ono što je važno uvodno naglasiti i što se u nas ističe jeste da živimo u sustavu pravne države i da u posljednjih dvadesetak godina nismo ni u jednom trenutku imali Unrechtregime kao što su to svojedobno imale neke istočnoeuropske države nakon čijeg rušenja je represivni sustav dobio neke izvanredne ovlasti. Ako je tome tako zašto smo naspram korupcije kao jedne od najdestruktivnijih društvenih pojava u tako inferiornom položaju?

2. Korupcija je oduvijek povezana s funkcioniranjem državnih službi među koje, u širem smislu, pripadaju i političke elite i cijeli javni sektor. Gledajući kaznenopravne mogućnosti u suzbijanju korupcije na temeljnoj razini, od osamostaljenja Republike Hrvatske, kao i u bivšoj državi, ne može se ustvrditi kako smo materijalnopravno toliko napredovali da bi mogli reći kako danas imamo dobar normativni okvir, a da ga prije nismo imali. Uvijek smo kao kazneno djelo imali primanje i davanje mita, a uz to je postojalo još nekoliko kaznenih djela koja prema današnjoj klasifikaciji pripadaju tzv. koruptivnim djelima.
 
Za normativni razvoj važni su sljedeći akti: godine 1998. je stupio na snagu novi Kazneni zakon i Zakon o kaznenom postupku koji je predvidio posebne izvide kaznenih djela; 2001. je donijet Zakon o USKOK-u. U posljednje vrijeme, glede koruptivnih kaznenih djela, stupio na snagu novi Zakon o kaznenom postupku i Zakon o postupku oduzimanja imovinske koristi ostvarene kaznenim djelom i prekršajem. Potonji akti donijeti su i radi učinkovitijeg istraživanja koruptivnih djela. U toj najvišoj razini normativne uređenosti često se u posljednje vrijeme upućuje prigovor novom Zakonu o kaznenom postupku (1) . Ono što zabrinjava u tom periodu je dinamičnost u izmjenama i dopunama materijalnog kaznenog zakonodavstva, (do kojih je dolazilo svake godine), poglavito u području gospodarskih i službeničkih kaznenih djela. Uz to, u stručnoj javnosti stalno je prisutno i razmišljanje kako upravo navedeni dio kaznenog zakonodavstva i dalje odiše socijalističkim duhom. Danas je u pripremi donošenje novog Kaznenog zakona. Ovo ističem zbog toga što ću u nastavku govoriti o mogućnostima otkrivanja i kažnjavanja kaznenih djela povezanih s pretvorbom i privatizacijom. Svatko ambiciozan u tom smislu posrnuti će na posljedicama zabrane retroaktivnosti kaznenog zakona, odnosno načelu zakonitosti.

3. Prije govora o uspješnosti funkcioniranja represivnog sustava valja razmotriti stanje u državnoj upravi koje je poticajno za nastajanje korupcije. Nakon toga potrebno je osvrnuti se na najvažnije probleme represivnog sustava u otkrivanju i dokazivanju koruptivnih kaznenih djela. Zbog vremenskog ograničenja ne možemo se upuštati u sustavni prikaz normativnog ustroja za borbu protiv korupcije, već možemo lapidarno označiti u tom smislu neke važne probleme. Nećemo se isto tako baviti dogmatskim sistematikama uzroka i fenomenologiji korupcije.

4.Gledajući stanje u tijelima uprave očigledno je ignoriranje stručnosti u svim segmentima. Svaka uspješna upravna organizacija morala bi imati oko 2% „sijedih glava“, dakle osoba koji su karijeru gradili u upravi i postali uvaženi stručnjaci za određena pitanja. Takvi stručnjaci bi trebali biti autoriteti prema političkim elitama i brana pred politički neutemeljenim zahtjevima. Političke elite su se cijelo vrijeme izgradnje nove države trudile da se takvih osoba riješe, bilo kroz prijevremena umirovljenja ili prokazivanjem po različitim osnovama pa su neki zbog toga sami napustili sustav. Ako upravna organizacija nema profesionalno osoblje i ako se na to nadovezuje nepostojanje odgovarajućeg normativnog okvira (mislim ovdje na podzakonske akte i procedure postupanja) kojima treba riješiti odgovarajuće pitanje, onda nastaje plodno tlo za poticanje korupcije.
I najodgovorniji upravni službenici izbjegavaju u takvim okolnostima donositi odluke, ili odluke vezuju za stajalište rukovoditelja. Upravo takve situacije moraju biti u upravi onemogućene. Za svako radno mjesto moraju biti propisane kompetencije i odgovornost. Zato uvijek sumnjičavo treba ocjenjivati javne natječaje gdje se kao stručna sprema za određeno mjesto u upravi zahtjeva „visoka stručna sprema društvenog usmjerenja“. Radna mjesta u upravi koja se tako označavaju morala bi biti iznimno rijetka. Tako postavljeni javni natječaji omogućavaju prije svega političkim elitama institucionalnu samovolju u odabiru kadrova koji će kasnije iz neznanja i zahvalnosti obaviti sve što „treba“.

5. Pretpostavka borbe protiv korupcije kao i organiziranog kriminaliteta je jedinstveno mjesto slijevanja informacija i rukovođenje svim aktivnostima njegovog otkrivanja i dokazivanja. To su uređeni sustavi davno spoznali. Neki događaji u nas negiraju takvu sinergiju. Prije nekoliko mjeseci sam se zadivio hrabrosti jednog rukovoditelja linije organiziranog kriminaliteta u MUP-u kad je pri nastupu u informativnoj emisiji izgovorio – kako pri kriminalističkom istraživanju ima problema s dobivanjem podataka od državnih financijskih agencija. Nakon toga sam očekivao barem medijska istraživanja zašto je tome tako, jer je to krupno pitanje, važno za uspješnosti rada policije. Reakcije su, međutim izostale. To je stari problem koji se opravdava potrebom zaštite osobnih podataka. Pod izlikom zaštite osobnih podataka ne postoji dostatan pristup sustavu koji bilježi uvoz i izvoz robe, MBG proglašen je denuncirajućim i zamijenjen je OIB-om, uz ogromni financijski trošak i slično. Upravo bi dostupnost podataka mogla biti najbolja prevencija korupcije u svim sferama. Financijske istrage bez dostupnosti podataka u realnom vremenu, za one koji istražuju, postaju besmislene. Ono što također izaziva čuđenje jest činjenica da nikada nisu uspostavljeni poslovi računovodstveno knjigovodstvenih ekspertiza unutar MUP-a (ili negdje drugdje) što je teško razumljivo. Zbog toga ne treba ni čuditi da smo najveću bankovnu aferu (ili barem najveću spoznatu) počeli istraživati tek na poticaj izvana. S druge strane postavlja se pitanje kako surađivati s onima koji nam već niz godina ne daju odgovarajuće podatke o financijskim transakcijama oko kojih im je sve poznato a koje su jednim dijelom uzrok katastrofe u kojoj se nalazimo. Mi smo domaćini njihovih istražitelja (bili oni i parlamentarni), a obrnuti proces ne funkcionira. Tek u posljednje vrijeme se ostvario pomak i to tek kad se pokazalo da bez suradnje naših tijela nije moguće štititi njihove interese. Može li država koja ne pokazuje ni minimum samopoštovanja, a to je u navedenom primjeru očigledno, imati perspektivu? Govoreći o financijskim istragama važno je naglasiti značaj Ministarstva financija, u ovom slučaju porezne uprave. Već je dulje vrijeme u Zakon o porezu na dohodak unesen propis koji daje velike ovlasti službenim osobama porezne uprave (2). Jedna sinkronizirana aktivnost porezne uprave s drugim tijelima može u značajnom mjeri doprinijeti ranom otkrivanju različitih koruptivnih kaznenih djela.

6.Što s pretvorbenim kriminalitetom?
Iako sam osobno bio sumnjičav prema zakonitosti nezastarjevanja pretvorbenog kriminaliteta kako to propisuje Ustav, još više sam zabrinut za aktualna zbivanja. Procjene, dosta paušalne, govore kako je u pretvorbenom kriminalitetu u prvom ešalonu na različite načine sudjelovalo oko tisuću osoba. Postoje i nalazi državne revizije o mnogim nezakonitostima. Činjenica da je navedena ustanove godinama radila posao koji je gotovo neupotrebljiv za dalje postupanje i da nije bilo volje da se ona unaprijedi, govori sama za sebe. Što bi se sada trebalo dogoditi, nakon toliko godina, da se jednom istraženi slučajevi započnu ponovno istraživati? Novo „buđenje“? Već istaknuti problemi zabrane retroaktivnosti u važenju Kaznenog zakona koji je u tom dijelu višestruko mijenjan, značajno umanjuju izglede za uspjeh (a još se uvijek čeka). Izglednije je za uspjeh istraživati aktualna poslovanja koja obiluju različitim „nestašlucima“, od prouzročenja stečaja do različitih zlouporaba, zapošljavanja na crno, neplaćanja doprinosa i poreza, novčane isplate na crno i dr.

7. Pored normativne i organizacijske uređenost represivnog sustava za njegovu uspješnost važna je postojanost. To znači da sustav ne gubi na učinkovitosti uslijed čestih, naglih i nerazumljivih personalnih promjena. Naš sustav nije te sreće. On je prekomjerno politiziran što je prepreka njegovoj profesionalizaciji. Kao što sam naglasio značajni broj upravnih službenika nema specifične naobrazbe (RH nema čak ni studijskih programa za najviše obrazovanje za potrebe uprave), ali to ne predstavlja zapreku za napredovanja. Javni natječaji mogu imati pozitivnu ulogu kad o postavljenjima odlučuju tijela sastavljena od onih koji poznaju standarde profesije. Cijeli niz primjera navodi na zaključak da se odluke donose negdje drugdje. Nije realno, kako je već istaknuto, isključiti političke elite iz sustava odlučivanja pa i o kadrovskim rješenjima, međutim teško je prihvatiti da se po tom pitanju nisu dogodile promjene u posljednjih pedeset godina. Kad sustav nije postojan u njega građani nemaju povjerenje i ne daju mu informacije, a bez informacije, osobito policija, ne može funkcionirati (3). Selekcija državnog nadzora predstavlja praksu koja je prisutna svugdje. To da političke elite diktiraju smjer i dinamiku funkcioniranja represivnog sustava nije naša specifičnost. No, što je država demokratski razvijenija to je utjecaj i vidljivost takvog djelovanja manji, ili on ima slabiji utjecaj i obrnuto. Dakle takav utjecaj političkih elita je svugdje prisutna, ali kad on utječe na sva bitnija postupanja, kao u nas, taj utjecaj postaje destruktivan i dovodi u pitanje legitimitet vlasti.

8.Kad uspoređujemo zadaće našeg represivnog sustava sa sličnim sustavima, onda vidimo da naš sustav ima dva atipična područja: kriminalitet nastao u pretvorbi i privatizaciji i ratni zločini iz Drugog svjetskog rata i iz Domovinskog rata. Obzirom na to da represivni sustav ima ograničeni kapacitet, pitanje je kojim redom treba istraživati, čemu dati prioritet? Ima li tu mogućnosti manipulacija, na primjer tako da se otvaranjem nekih tema koje nemaju nikakvog izgleda da budu riješene, represivni sustav, sukladno potrebama određenih grupacija, slabi u odnosu na aktualne probleme? Voluntaristička selekcija državnog nadzora dovodi do nesagledivih posljedica. Svjedoci smo prošlogodišnjih suđenja za korupciju u vidu „peke“ i zlouporabe u vidu postavljanja električne rasvjete na nogometno igralište. Ako se najoperativniji sustavi bave istraživanjima takvog kriminaliteta, koji po svojoj važnosti pripada najniže rangiranim policijskim službenicima, onda je od njega teško očekivati da će imati vremena za bavljenje s npr. zlouporabama u privatizaciji najvećih financijskih ustanova. A baš bi bavljenje tim privatizacijskim kriminalom moglo vratiti povjerenje u odlučnost države da kažnjava korupciju.

9. Na kraju, unatoč istaknutim nedostacima, sigurno je da su se u posljednje dvije godine dogodili određeni pomaci i da su uslijedili dugo očekivani kazneni progoni zbog koruptivnih kaznenih djela. Imajući u vidu širinu korupcije u Republici Hrvatskoj u posljednjih dvadesetak godina to djelovanje možemo ocijeniti tek kao simboličko. I završna misao – mogu li političke elite koje su izravno ili neizravno sudjelovale u tom procesu omogućiti da upravno pravni sustav djeluje u punini svoje moći?

(1) Kritike na račun novog Zakona o kaznenom postupku, koji u cijelosti stupa na snagu u devetom mjesecu ove godine su vrlo česte. Zakon o kaznenom postupku iz 1997. zapravo potječe s kraja XIX. stoljeća. U bivšoj Jugoslaviji je značio prekretnicu time što je nakon Brionskog plenuma CKKPJ iznova uveo istražnog suca a, „izbacio“ tajne službe iz istrage. Međutim, vrijeme je pregazilo takav sustav. Danas je ne samo hrvatski nego europski i svjetski problem broj jedan organizirani kriminalitet, posebno terorizam, a uz to korupcija. Kazneni postupak mora biti takav da bude efikasan i da jamči zaštitu ljudskih prava i sloboda. Europske zemlje danas povjeravaju istragu državnom odvjetništvu, a nastoje sudu od početka postupanja osigurati položaj neutralnog „trećeg“ subjekta. Sve najnovije izmjene evropskih procesnih zakonodavstava su obilježene time. Novi hrvatski sustav uređen Zakonom o kaznenom postupku iz 2008. je nesumnjivo na istim pozicijama. Praksa pokazuje da je bitno uvećan stupanj efikasnosti, a pored svih kritika ne vidi se gdje bi bila zakinuta temeljna ljudska prava. Prije je riječ o otporu koji je usmjeren protiv krupnih promjena sustava. To je već viđeno u nekim europskim zemljama (npr. u Italiji). To sigurno nitko ne želi osim onih koji iz njima poznatih razloga, zagovaraju manje efikasan i znatno sporiji kazneni proces. Naravno, jedini argument kojega ističu je zaštita ljudskih prava. Međutim, ako je novi ustroj previše naglasio efikasnost a u drugi plan stavio jamstvo ljudskih prava i sloboda, takva mjesta treba pažljivo analizirati i prilagođavati „u hodu“.
(2) Članak 63. stavak 2. Porezna uprava je dužna dohodak po osnovi nesamostalnog rada, samostalne djelatnosti, imovine i imovinskih prava, od kapitala, od osiguranja i drugog dohotka, a i druge neoporezive primitke i potraživanja uspoređivati s podacima o nabavljenoj nepokretnoj, pokretnoj i drugoj imovini te drugim izdacima fizičkih osoba i njihovim obvezama tijekom poreznog razdoblja. Usporedbu obavlja na temelju podataka s kojima raspolaže, podataka koje priopći porezni obveznik i podataka iz drugih izvora.
(3) Danas kad je upućen u saborsku proceduru Zakon o policiji svjedoci smo nastojanja na konzerviranju takvog stanja. Naime predloženi Zakon omogućava dostizanje najvišeg policijskog položaja i zvanja za samo petnaestak godina što je bitno manje od europskih država. Pri tome se ne traže specifična stručna znanja. Upravo navedeno je ozbiljna prepreka profesionalnosti policije.