Aktualni Zakon o pravu na pristup informacijama, iz 2003. polučio je pozitivne rezultate već time što je uveden, ali mu je rok trajanja uvelike istekao – tvrdi mr. sc. Mirjana Juričić, sutkinja Upravnog suda. Analiza prakse tog suda (2004.- lipanj 2010.) koju je napravila autorica teksta pokazuje da je zakon nedostatan, građanima teško pristupačan, a postupak dugotrajan, moguće i skup. Zakon zaostaje za recentnim promjenama Ustava, kao i za Konvencijom Vijeća Europe o pristupu službenim dokumentima iz 2008. Hrvatska je jedina zemlja u regiji koja još nije započela postupak potpisivanja i ratificiranja Konvencije, no to ju ne oslobađa obveze da svoje zakone uredi u skladu s tom Konvencijom.
* Tekst je izvorno napisan je za savjetovanje Aktualnosti upravne prakse i upravnog sudovanja, Zagreb, Inženjerski biro, 6. listopada 2010.
Sažetak
U Republici Hrvatskoj je pravo na pristup informacijama uvedeno u pravni sustav donošenjem Zakona o pravu na pristup informacijama[i]u procesu prilagodbe i usklađivanja nacionalnog zakonodavstva standardima Europske unije.
Tim je zakonom po prvi puta regulirano, ne samo pojedinačno pravo na pristup informacijama već i obveza tijela javne vlasti da informacije koje posjeduju učine dostupnim, kako pojedincima tako i svekolikoj javnosti.
Zakon o pravu na pristup informacijama ima ogroman značaj za razvoj Republike Hrvatske kao države vladavine prava, koji nije moguć bez transparentnosti rada tijela javne vlasti na svim razinama.
U sedmogodišnjoj primjeni Zakona uočeni su brojni pozitivni učinci ali i nedostaci, koji nužno nameću potrebu za njegovim izmjenama i prilagođavanjem novim dostignućima na ovom području i spoznajama o važnosti ove materije.
Među najvažnijim razlozima za promjenu postojećeg Zakona jest nova međunarodna zakonodavna regulativa, praksa Europskog suda za ljudska prava i aktualna promjena Ustava RH.
Vijeće Europe je u studenom 2008. godine usvojilo Konvenciju o pristupu službenim dokumentima, prvi ugovor takve naravi u svijetu, koju je do sada potpisalo 12 zemalja.
Europski sud za ljudska prava je u travnju 2009. godine donio odluku u predmetu „Mađarski savez za građanske slobode protiv Republike Mađarske“ kojom je, po prvi puta, pravo na pristup službenim dokumentima (državnim informacijama) formalno priznato kao dio članka 10. Europske konvencije o ljudskim pravima. Prema toj Odluci[ii], kada tijela javne vlasti koja posjeduju određenu informaciju potrebnu za javnu raspravu, odbijaju dati pravo na pristup toj informaciji, tada to predstavlja kršenje prava na slobodu mišljenja, koja je zajamčena člankom 10. Europske konvencije.
Pravo na pristup informacijama je u 24 europske države uzdignuto na ustavnu razinu, a na inicijativu udruga civilnog društva[iii] pravo na pristup informacijama ugrađeno je i u Hrvatski Ustav[iv].
I Pravo na pristup informacijama kao temeljno ljudsko pravo
Ljudska pravakao skup temeljnih ovlasti pojedinaca da zahtijevaju određena postupanja javnih vlasti, imperativ su svake civilizirane, demokratske i pravne države i moraju biti ugrađena u same temelje pravnog poretka.
Pravo na slobodu izražavanja i s njim usko povezano pravo na informiranost, zauzimaju važno mjesto u kodifikaciji ljudskih prava i sloboda, jer su slobodno misleći, aktivni i informirani građani temelj svakog demokratskog društva.
Povijesno gledano, počeci borbe za dostupnost informacija datiraju iz daleke 1766. godine, kada je u Švedskom parlamentu pokrenut postupak da se u Zakonu o slobodi tiska i dostupnosti javnih dokumenata, regulira i pravo na dostupnost javnih informacija.
U Deklaraciji o pravima čovjeka i građanina ( Francuska, 1789. god.) ističe se pravo svakog pojedinog građanina da ima pravo tražiti od svakog javnog službenika polaganje računa o načinu trošenja javnih sredstava.
O dobrobiti ljudskih prava govorio je i američki predsjednik Franklin Delano Roosevelt (1882-1945.) u svom poznatom govoru „Četiri slobode“ u kojem se založio za „svijet utemeljen na četiri bitne ljudske slobode“, iz kojih se mogu izvesti sve ostale. Njih je odredio kao: slobodu govora i izražavanja, slobodu vjerovanja, slobodu od straha i slobodu od oskudice.
Shvaćanja kako zaštita i poštivanje ljudskih prava ne može biti niti stvar pojedinaca, niti isključivo unutarnja stvar pojedinih država, rezultirala su uspostavljanjem međunarodnih standarda kojima se jamče i štite temeljna ljudska prava i slobode, prvotno u okviru OUN.[v]
1. Zaštita ljudskih prava u okviru Vijeća Europe[vi]
Europski sustav zaštite ljudskih prava ustanovilo je Vijeće Europe, čiji Statut[vii]u članku 3. određuje da „svaka članica Vijeća Europe mora prihvatiti načela vladavine prava i uživanje ljudskih prava i temeljnih sloboda svih osoba unutar njene sudbenosti.“
Među najznačajnije pravne izvore Vijeća Europe ubraja se Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.[viii]Tom se Konvencijom, pored ostalih prava, svima jamči pravo na slobodu izražavanja, što obuhvaća slobodu mišljenja, slobodu primanja i širenja informacija i ideja, bez miješanja javne vlasti i bez obzira na granice.
Među važne izvore prava svakako treba spomenuti i Europsku socijalnu povelju i Konvenciju o pristupu službenim dokumentima.[ix]
Nezaobilazan pravni izvor predstavljaju i odluke Europskog suda za ljudska prava u Strassbourgu.
2. Zaštita ljudskih prava u Republici Hrvatskoj
Nakon prijema Republike Hrvatske u članstvo Vijeća Europe[x]te nakon potpisivanja i ratifikacije Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda[xi]ozbiljnije se pristupilo problematici ljudskih prava, te je donijeto niz zakona kojima je započeto usklađivanje nacionalnog zakonodavstva sa međunarodno prihvaćenim obvezama.
Tako je 2003. godine donesen Zakon o pravu na pristup informacijama[xii], kojim je po prvi puta u RH regulirano pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti, te obveza tih tijela da informacije koje posjeduju i kojima raspolažu učine dostupnim javnosti.
Iako je u Ustavu Republike Hrvatske[xiii]Glava III, posvećena zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda, pravo na pristup informacijama zajamčeno je Ustavom tek u lipnju 2010.godine, donošenjem Promjena Ustava RH.
Doduše, člankom 38. Ustava, jamčila se sloboda mišljenja i izražavanja misli. Sloboda izražavanja misli obuhvaća osobito slobodu tiska i drugih sredstava priopćavanja, slobodu govora i javnog nastupa i slobodno osnivanje svih ustanova javnog priopćavanja. Novinari imaju pravo na slobodu izvještavanja i pristupa informaciji.
Iz ovako stipulirane ustavne odredbe očito je da se to ustavno pravo jamči novinarima ali ne i svim ostalim građanima.
Promjenom Ustava RH, dopunjen je članak 38. Ustava, stavkom 4. koji glasi: „Jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti.
Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potreba za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.“
Prihvaćanje inicijativa udruga civilnog društva i uvrštavanjem prava na pristup informacijama u Ustav RH, predstavlja ne samo značajan napredak u ukupnoj demokratizaciji društva na području zaštite temeljnih ljudskih prava i sloboda, već i javno deklariranu političku volju za transparentnošću djelovanja svih segmenata javne vlasti, koja predstavlja imperativ za učinkovitu borbu protiv korupcije.
Međutim, samo uvrštavanje prava na pristup informacijama među ustavna načela, bez stvaranja pravnih i zakonodavnih pretpostavki, bez dosljedne primjene u svakodnevnoj praksi i bez razvijanja široke svijesti o važnosti oživotvorenja tog ustavnog načela, neće donijeti pozitivnih pomaka u tom prevažnom segmentu ljudskih prava i sloboda.
Posebno treba istaći potrebu sustavnog razvijanja javnog mnijenja koje uključuje sve, i građane i obnašatelje javnih dužnosti u svim segmentima i na svim razinama društva, o tome da samo informirani i slobodni građani uz transparentan rad tijela državne vlasti, mogu dovesti do značajnih pomaka na planu zaštite ljudskih prava i ostvarenja ustavnog načela vladavine prava.
U tom cilju, neophodno je učiniti bitne intervencije u postojeći ZPPI.
II ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA – OPĆI PRIKAZ
1. Pojmovna određenja[xiv]
„Pravo na pristup informacijama“ obuhvaća pravo ovlaštenika na traženje i dobivanje informacije kao i obvezu tijela javne vlasti da omogući pristup zatraženoj informaciji, odnosno da objavljuje informacije kada za to i ne postoji poseban zahtjev, već takvo objavljivanje predstavlja njihovu obvezu određenu zakonom ili drugim općim propisom (u daljnjem tekstu: redovito objavljivanje informacija).“
„Ovlaštenik“prava na informaciju je svaka domaća ili strana, fizička ili pravna osoba koja zahtijeva pristup informaciji.
„Tijela javne vlasti“,definirana su kao državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe s javnim ovlastima i druge osobe na koje su prenesene javne ovlasti.
„Informacija“je podatak, fotografija, crtež, film, tablica, grafika, nacrt ili drugi prilog koji posjeduju, kojima raspolažu ili koje nadziru tijela javne vlasti, bez obzira na to je li pohranjena na nekom dokumentu ili nije, te bez obzira na izvor i vrijeme nastanka, mjesto pohranjivanja, na način saznavanja, na to po čijem nalogu, u čije ime i za čiji račun je informacija pohranjena.
„Dokument“je svako materijalno sredstvo na kojem je zapisana ili unesena informacija koju posjeduju, raspolažu ili nadziru tijela javne vlasti.
2. Načela prava na pristup informacijama
2.1. Načelo javnosti, slobodnog pristupa i ograničenja
Pretpostavka za ostvarivanje ciljeva[xv]koji se ZPPI nastoje postići jest načelo javnosti i s njim komplementarno načelo slobodnog pristupa informacijama.
Ovo načelo presumira da su sve informacije koje posjeduju, nadziru ili kojima raspolažu tijela javne vlasti - javne, što znači da su kao takve objekt javnog interesa i javno dobro, pa stoga moraju biti javno dostupne, odnosno, ovlaštenici imaju pravo na saznanje o njima.
Od načela javnosti i slobodnog pristupa, predviđena su ograničenja - izuzeci, koji moraju biti precizno regulirani zakonom.
Naime, budući da je pravo na pristup informacijama temeljno ljudsko pravo, svako ograničenje tog prava mora imati izvorišnu osnovu u zakonu.
Ustav RH, u članku 16. propisuje: „(1) Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih te pravni poredak, javni moral i zdravlje. (2) Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.“
Iz citirane ustavne odredbe proizlazi da nije dovoljno da samo ograničenje bude propisano zakonom, već i da se u svakom pojedinom slučaju ograničavanja temeljnih ljudskih prava i sloboda štiti neki drugi jači ( javni ) legitimni interes, a svako ograničavanje prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem.
Budući da aktualni ZPPI ne sadrži načelo razmjernosti neminovno je da zakon i u to dijelu valja uskladiti sa Ustavom RH i međunarodno prihvaćenim standardima.
