Pravo na informiranost, na dostupnost i slobodan pristup informacijama jedno je od temeljnih ljudskih prava i jedan od osnovnih uvjeta demokratizacije društva. Ljudska prava, pa tako i pravo na dostupnost informacijama zaštićena su odredbama mnogih međunarodnih dokumenata, a posebno Europskom konvencijom o ljudskim pravima i temeljnim slobodama i Konvencijom o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša , a postoje i preporuke Vijeća Europe koje se odnose na dostupnost informacija koje posjeduju tijela javne vlasti.
*mr.sc. Mirjana Juričić je sutkinja Upravnog suda. Tekst je izvorno objavljen u "Upravno pravo i upravni postupak u praksi-aktualna pitanja i problemi", Inženjerski biro d.d., listopad 2006.str. 35-46.( UDK:35.071.3)
Gotovo sve zemlje u Europi i u tranziciji donijele su zakone kojima omogućuju slobodan pristup službenim informacijama. Kako je Republika Hrvatska kandidat za članstvo u Europskoj uniji svojim unutarnjim zakonodavstvom dužna je osigurati uvjete građanima da ostvare pravo na pristup i dostupnost svim informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti.
Donošenjem Zakona o pravu na pristup informacijama[1]ostvarene su pretpostavke za ostvarivanje i zaštitu temeljnih ljudskih prava i sloboda kao najviših vrednota ustavnog poretka u Republici Hrvatskoj.
Uvodne napomene uz Zakon o pravu na pristup informacijama
Zakon o pravu na pristup informacijama (dalje: ZPPI) jedan je u nizu zakona donesenih u prilagodbi hrvatskog pravnog sustava standardima Europske unije i u potpunosti je usklađen sa pravnim stečevinama Europske unije. Tim je Zakonom po prvi puta u Republici Hrvatskoj regulirano pravo na pristup informacijama, te je obveza tijela javne vlasti koja te informacije posjeduju da iste učine dostupnim kako pojedincima tako i najširoj javnosti.
Zakon o pravu na pristup informacijama (uz Zakon o medijima[2]i Zakon o zaštiti osobnih podataka[3]) ima ogromnu važnost na planu sveukupnog društvenog razvoja Republike Hrvatske kao socijalne i pravne države u kojoj je vladavina prava, Ustavom Republike Hrvatske[4], proglašena jednom od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava RH). Oživotvorenje načela vladavine prava ne ovisi samo o pravovremenom, principijelnom i zakonitom postupanju državnih tijela, već o sveukupnoj aktivnosti društva na stvaranju sveopće klime i društvene svijesti o nužnosti poštivanja zakona u cilju ostvarivanja Ustava kojim je propisano da je svatko dužan držati se Ustava i zakona i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske (članak 5. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske).
Uloga Upravnog suda Republike Hrvatske
U kontekstu ustavnog načela vladavine prava od posebnog je značenja uloga Upravnog suda Republike Hrvatske koji rješava upravne sporove protiv konačnih upravnih akata donesenih u primjeni Zakona o pravu na pristup informacijama, te zauzimanjem pravnih shvaćanja osigurava dosljednu i jednaku primjenu propisa u odnosu na sve subjekte čime daje najbolji doprinos ostvarivanju načela vladavine prava, ravnopravnosti i jednakosti svih pred zakonom.
S tim u vezi, valja reći, da je tijekom 2004. godine, dakle u prvoj godini primjene Zakona o pravu na pristup informacijama na Upravnom sudu Republike Hrvatske zaprimljeno 25 upravnih tužbi iz područja prava na pristup informacijama. U 2005. godini zaprimljene su 82 tužbe, a u prvom polugodištu 2006. godine 21 tužba, odnosno ukupno 128 tužbi. Veliki broj tužbi (114) odnosi se na tzv. „šutnju“ odnosno nedonošenje rješenja po podnijetim zahtjevima za pravo na pristup informacijama ili pak zbog nedonošenja rješenja po izjavljenim žalbama protiv rješenja o odbijanju zahtjeva za pravo na pristup informacijama.
Navedeni brojčani pokazatelji dopuštaju zaključak da ovaj, zapravo novi pravni institut nije još uhvatio korijenje u državnoj upravi. Tzv. šutnja, izostajanje bilo kakove reakcije na zahtjev za informaciju znači ignoriranje ne samo javnosti već i zakona. Pri tome je, međutim, dopušten zaključak da do suda dolaze isključivo povrede prava, a ne i korektna primjena zakona pa bi ovo pitanje valjalo istražiti na širem uzorku, što će, očekivano učiniti nadležno tijelo odnosno Središnji državni ured za upravu.
Opće odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama
Zakonom o pravu na pristup informacijama uređuju se načela, način i postupak za ostvarivanje općeg prava na dostupnost svim informacijama koje su od interesa za javnost, odnosno građane, a koje posjeduju, kojima raspolažu ili koje nadziru tijela javne vlasti uz izuzetke – ograničenja koja su taksativno navedena u Zakonu.
Cilj je i svrha Zakona osigurati javnost djelovanja tijela javne vlasti i omogućiti ostvarivanje dostupnosti svih informacija svim domaćim i stranim, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti djelovanja tijela javne vlasti sukladno tom i drugim zakonima.
Pojmovna određenja
Pravo na pristup informacijamau smislu ZPPI obuhvaća s jedne strane pravo (pojedinačno) na traženje i dobivanje informacije, a s druge strane obvezu tijela javne vlasti da omoguće pristup traženoj informaciji.
Ovlaštenik prava na informaciju je svaka domaća ili strana, fizička ili pravna osoba koja zahtjeva pristup informaciji.
Tijela javne vlasti, koja su dužna omogućiti i osigurati ovlašteniku pristup informaciji, su državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe s javnim ovlastima i druge osobe na koje su prenesene javne ovlasti.
Informacijomse smatra podatak, fotografija, crtež, film, tablica, grafika, nacrt ili drugi prilog koji posjeduju, kojima raspolažu ili koje nadziru tijela javne vlasti, bez obzira na to je li pohranjena na nekom dokumentu ili nije, te bez obzira na izvor i vrijeme nastanka, mjesto pohranjivanja, na način saznavanja, na to po čijem nalogu, u čije ime i za čiji račun je informacija pohranjena.
Dokumentom se smatra svako materijalno sredstvo na kojem je zapisana ili unesena informacija.
Načela prava na pristup informacijama
Osnovna načela prava na pristup informacijama su: dostupnost informacija, potpunost i točnost danih informacija, jednakost u pravu na pristup informacijama, pravo na raspolaganje informacijama.
Sve informacije koje posjeduju, kojima raspolažu ili koje nadziru tijela javne vlasti moraju biti dostupne svim zainteresiranim ovlaštenicama prava na informaciju. Ovlaštenik ima pravo saznati od tijela javne vlasti da li posjeduju, raspolažu ili nadziru traženu informaciju.
U slučaju ograničenja prava na pristup određenoj informaciji tijelo javne vlasti obvezno je u posebnom rješenju navesti razlog nedostupnosti, odnosno razlog uskrate informacije uz obvezno navođenje o kojoj se kategoriji izuzetka radi.
Informacije koje tijela javne vlasti daju, odnosno objavljuju, moraju biti potpune i točne.
Pravo na pristup informacijama pripada svim ovlaštenicima na jednak način i pod jednakim uvjetima i oni su ravnopravni u njegovom ostvarivanju.
To znači, da tijela javne vlasti ne smiju staviti u povoljniji položaj niti jednog ovlaštenika pa niti na način da se određenom ovlašteniku informacija dade ranije.
Ovlaštenik koji raspolaže informacijom ima pravo tu informaciju javno iznositi.
Za kršenje prava na pristup informacijama predviđena je prekršajna odgovornost pravne osobe s javnim ovlastima i odgovorne osobe u tijelu javne vlasti.
Ograničenja – izuzeci od prava na pristup informacijama
Od načela da sve informacije moraju biti dostupne svim zainteresiranim ovlaštenicima postoje izuzeci, striktno propisani ZPPI, ovisno o kategoriji informacije kojoj je zatražen pristup.
ZPPI u članku 8. precizno regulira situacije u kojima tijelo javne vlasti mora („uskratit će“) uskratiti pristup traženoj informaciji i situacije u kojima može to pravo uskratiti.
1.) Tijela javne vlasti uskratit će pravo na pristup informaciji ako je informacija zakonom ili na osnovi kriterija utvrđenih zakonom proglašena: državnom, vojnom, službenom ili profesionalnom tajnom ili ako je zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka (st. 1. čl. 8. ZPPI)
Međutim i u takovim slučajevima tijela javne vlasti moraju odobriti pristup u one dijelove informacija koji se, s obzirom na prirodu svog sadržaja, mogu objaviti. I informacije koje su označene državnom, vojnom, službenom, profesionalnom ili poslovnom tajnom postaju dostupne javnosti nakon što prestanu postojati razlozi radi kojih je pravo na pristup takovoj informaciji uskraćeno.
2.) Tijela javne vlastimogu (imaju pravo) uskratiti pravo na pristup određenoj informaciji ukoliko postoje osnove sumnje da bi objavljivanje informacije:
a) onemogućilo poduzimanje mjera i radnji radi sprečavanja i otkrivanja kažnjivih dijela ili radi progona počinitelja kažnjivih dijela,
b) onemogućilo učinkovito, neovisno i nepristrano vođenje sudskog, upravnog ili drugog pravno uređenog postupka, izvršenje sudske odluke ili kazne,
c) onemogućilo rad tijela koja vrše upravni nadzor, odnosno nadzor zakonitosti,
d) izazvalo ozbiljnu štetu za život, zdravlje, sigurnost ljudi ili za okoliš,
e) onemogućilo provođenje gospodarske ili monetarne politike,
f) ugrozilo pravo intelektualnog vlasništva osim u slučaju izričitog pisanog pristanka autora ili vlasnika (st. 2. čl. 8. ZPPI).
I u slučaju ovako navedenih razloga za uskratu informacije valja reći da ta uskrata traje tako dugo dok traju razlozi radi kojih su informacije uskraćene. No, kada se radi o uskrati utemeljenoj na ugrozi prava intelektualnog vlasništva, takove informacije postaju dostupne javnosti kada to odredi onaj kome bi objavljivanjem informacija mogla biti uzrokovana šteta (vlasnik ili autor), ali najduže u trajanju od 20 godina od dana kad je informacija nastala, osim ako zakonom ili drugim propisom nije određen duži rok.
U svakom slučaju tijela javne vlasti su dužna o uskrati prava na pristup informaciji donijeti posebno rješenje u obrazloženju kojega su dužna navesti o kojoj se kategoriji informacija koje se uskraćuju radi, odnosno navesti razloge radi kojih je informacija uskraćena.
Obveza redovitog objavljivanja informacija
Pored omogućavanja pristupa informacijama po pojedinačnim zahtjevima tijela javne vlasti su dužna, radi uvida javnosti u njihov rad, na prikladan način u službenim glasilima ili na informatičkom mediju objaviti posebno:
- svoje odluke i mjere kojima se utječe na interese ovlaštenika s razlozima za njihovo donošenje,
- informacije o svom radu, uključujući podatke o aktivnostima, organizaciji, troškovima rada i izvorima financiranja,
-
